Введение

Основу российской системы экологической оценки составля- ют экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружаю- щую среду (ОВОС), а также согласование применяемых подхо- дов с международной практикой при учете специфики нашей страны.

Системы экологической оценки намечаемой деятельности се- годня используются практически всеми странами мира и многими международными организациями. Экологическая оценка (ЭО) ос- нована на простом принципе: легче выявить и предотвратить нега- тивные для окружающей среды последствия деятельности на ста- дии ее планирования, чем обнаружить и исправлять их на стадии осуществления этой деятельности. Экологическая оценка сосре- доточена на всестороннем анализе возможного воздействия пла- нируемой деятельности на окружающую среду и использовании результатов этого анализа для предотвращения или смятения эко- логического ущерба. Она позволяет учитывать наряду с экономи- ческими экологические факторы уже на стадии формулировки це- пей, планирования и принятия решений об осуществлении той или иной деятельности.

В России основными составляющими системы ЭО являются эко- логическая экспертиза, организуемая государственными природо- охранными органами, и ОВОС, проводимая заказчиками доку- ментации, подлежащей экспертизе.

Системы ЭО очень молоды. Истоки их восходят к земельным и горным законам Великобритании, Германии и США. Активно раз- виваться системы ЭО стали в середине XX в. в связи с проблемой предупреждения техногенных катастроф и вопросами организа- ции экологического мониторинга, которые к настоящему време- ни являются главным содержанием проблемы обеспечения эколо- гической безопасности. Они входят как обязательный элемент в состав обоснования проекта любой промышленной деятельности, в том числе для предупреждения и особенно управления аварий- ной ситуацией и ее последствиями.

Роль современной процедуры проведения ОВОС в обосновании инвестиций очень велика. Экологические ограничения хозяйствен- ной деятельности при реализации предлагаемых инвестиционных

проектов позволяют выполнять ранжирование территории по уров- ню экологической безопасности на региональном и локальном уровнях и определять допустимость будущих техногенных воздей- ствий на объекты природы. Уже на стадии планирования готовятся рекомендации и регламенты обеспечения безопасности населения. Соотношение различных видов хозяйственной деятельности и деловой активности определяется уровнями приемлемого риска возможных отклонений в рамках установленных научно обосно- ванных и принятых обществом ограничений. Экономическая ин- терпретация экологических ограничений — это оценка ущерба при- родной среде и здоровью населения в результате воздействий раз- личного рода, в том числе и чрезвычайного характера.

Создание национальных систем ЭО во многих странах нередко сталкивалось с противодействием. В Словакии и Великобритании, например, проектировщики и градостроители полагали, что они и без нее адекватно учитывают экологические факторы при разра- ботке территориальных планов и утверждении проектов. В Герма- нии экологические министерства считали, что они проводят не- обходимый анализ потенциальных воздействий в ходе лицензиро- вания основных аспектов намечаемой деятельности (например, воз- душных выбросов), и, следовательно, никакие дополнительные процедуры не нужны.

В России понятие об экологической оценке возникло в 70-е гг. XX в. сначала в виде экологически ориентированных правил пла- нирования и проектирования, а затем, в последнее десятилетие, как условия природопользования и экологического лицензирова- ния. Экологически ориентированные правила проектирования вы- полняли некоторые функции ЭО, однако не могли учесть всех нюансов конкретной ситуации, особенно мнения заинтересован- ных сторон. Система экологического лицензирования намечаемой деятельности часто осуществлялась с ведомственным уклоном. Бо- лее того, большинство систем лицензирования в значительной мере полагались на технические стандарты, которые, во-первых, не всегда способны регулировать непрямые и синергетические воз- действия и, во-вторых, не обязательно отражают мнение заинте- ресованных сторон.

Непосредственными предшественниками российской системы ЭО явились правила проектирования, территориальные комплекс- ные схемы охраны природы и разрешения на отдельные виды при- родопользования, а также ведомственные и межведомственные экспертизы, не обеспечивавшие подлинную комплексность ана- лиза экологических воздействий.

Дадим определения основных терминов.

Экологическая экспертиза (Еnvirоптепtа1 Review, Епvirоптепtа1 Ехрert Review, Еnvirоптепtа1 Ехатinаtion) — установление соответ- ствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологи-

ческим требованиям, определение допустимости реализации объек- та экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономичес- ких и иных последствий.

Воздействие на окружающую среду — любое изменение в окру- жающей среде, которое полностью или частично может быть ре- зультатом намечаемой хозяйственной или иной деятельности (ГОСТ Р ИСО 14001—98). Отрицательное воздействие на окружающую среду оказывают любые потоки вещества, энергии и информа- ции, непосредственно образующиеся или способные возникнуть в ней в результате антропогенной деятельности и приводящие к ее деградации в результате необратимых последствий изменения.

Экологическое обоснование — совокупность доводов (доказа- тельств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологичес- кую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем (природных территориальных комплексов) и чело- века (Инструкция Минздрава России, 1995).

Оценка воздействия на окружающую среду (Assessment оf Еnvironmental Impacts) — анализ вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических последствий до принятия решения о его осуществлении. Положение об оценке воздействия, утверж- денное приказом МПР России от 18.07.94 № 222, дает следующее определение: «Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду — это процесс, способ- ствующий принятию экологически ориентированного управлен- ческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприят- ных воздействий, оценки экологических последствий, учета об- щественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотв- ращению воздействий».

Экологическая оценка —- это процесс систематического анализа экологических последствий намечаемой деятельности, консульта- ции с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности. По определе- нию:

ЭО является процессом (процедурой), а не просто суммой дан- ных, сведений или документов, полученных в результате этого процесса;

ЭО выполняется по определенным систематическим правилам;

ЭО охватывает все этапы осуществления намечаемой деятель- ности;

процесс ЭО состоит из анализа (прогноза) потенциальных воз- действий намечаемой деятельности на окружающую среду и кон- сультаций с заинтересованными сторонами;

результаты прогноза воздействий и консультаций используют- ся при выработке решений, относящихся к намечаемой деятель- ности.

Экологическая оценка оказывается наиболее эффективной в том случае, если ее материалы используются не только при принятии решения о возможности осуществления намечаемой деятельности в целом, но и различных решений в ходе планирования и проек- тирования. Поэтому консультации, а также использование резуль- татов ЭО при принятии решений следует рассматривать как пос- ледовательные этапы единого процесса.

«Классический» процесс ЭО (Епviroптепtal Assessment (ЕA)) де- лится на два вида.

1. Экологическая оценка проектов (ЭОП), Епviroптепtal Iтрасt Assessment (ЕIА).

2. Стратегическая экологическая опенка (СЭО) Strategic Еnviro- птепtа1 Аssеssтепt (SЕА).

Экологическая оценка проектов (ЭОП) включает в себя:

1. экологическую оценку намечаемой деятельности стратеги- ческого уровня (планов, программ, стратегий и проектов норма- тивных актов);

2. систематический процесс выявления и учета экологических факторов и возможных экологических послелствий предлагаемых стратегий, политик, планов и программ;

3. формализованный, систематический и всесторонний про- цесс оценки экологических последствий осуществления полити- ки, плана или программы и их альтернатив, включая подготовку письменного доклада о результатах этой оценки и использование этих результатов в принятии решения.

В большинстве систем ЭО важную роль играет документ, назы- ваемый по-английски Еnvironтепtal Imрасt Statement (ЕIS). Прямой перевод этого термина — «заявление о воздействии на окружаю- щую среду» (ЗВОС). В отличие от ОВОС он не имеет официального определения в российском законодательстве.

В основе методологии ЭО лежат три принципа: превентивность, комплексность и демократичность.

Принцип превентивности означает, что ЭО проводится до приня- тия основных решений по реализации намечаемой деятельности, а также что ее результаты используются при выработке и принятии решений. Экологическая оценка должна проводиться и до принятия важнейших проектных решений. Наконец, последовательная реали- зация принципа превентивности приводит к необходимости СЭО, предметом которой являются решения более высокого уровня, пред- шествующие планированию конкретных проектов.

Одним из важных инструментов реализации принципа превен- тивности является анализ альтернатив. Рассмотрение и сравнение нескольких альтернатив достижения целей намечаемой деятель-

ности и вариантов ее осуществления дает возможность принять оптимальное решение в зависимости от результатов ЭО.

Принцип комплексности подразумевает совместное рассмотре- ние и учет факторов воздействия намечаемой деятельности и свя- занных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Задача ЭО состоит не только в том, чтобы про- следить, насколько соблюдаются «стандарты и нормативы» для отдельных компонентов природной среды, но и в том, чтобы по- нять, как природно-социальная система в целом отреагирует на воздействие намечаемой деятельности.

Принцип демократичности отражает тот факт, что ЭО не долж- на ограничиваться научно-техническими проблемами, поскольку предполагаемое воздействие намечаемой деятельности на окружа- ющую среду затрагивает интересы потенциально неограниченного круга лиц и организаций. Большинство из них не обладают каки- ми-либо формальными полномочиями в отношении этой деятель- ности. Интересы общества в целом защищают разного рода систе- мы разрешений и лицензирования, нормы проектирования. Об- щественность должна иметь возможность непосредственно участво- вать в процессе ЭО, и мнение населения должно учитываться на- ряду с заключениями экспертов.

Поэтому ЭО должна проводиться в соответствии с регламен- тированной процедурой, правила которой известны и понятны всем ее участникам, имеющим определенные права и обязан- ности.

Отсутствие демократичности, закрытость и непрозрачность про- цесса принятия решений часто приводят к тому, что на практике те принимаются на основе неформальных переговоров и соглаше- ний с участием отдельных, наиболее влиятельных заинтересован- ных сторон. В результате нередко страдает объективность ЭО.

Теоретические основы курса опираются на положения теории экологической безопасности, фундаментальными составляющи- ми которой являются теории риска, устойчивости (резистентно- сти) экосистем различного уровня иерархической организации, их индикаторного отклика на природно-климатические и антро- погенные воздействия и закономерности восстановления биоты при компенсации угнетающих факторов или при снятии нагру- зок. Немалое место при этом занимают идентификация вредных воздействий, вопросы мониторинга и экологического нормиро- вания.

Предметом ЭО являются воздействие намечаемой деятельно- сти на окружающую среду, те изменения в ее компонентах, ко- торые полностью или частично являются результатом этой дея- тельности. Прогноз и разработка мер по их смягчению составля- ют основные элементы процесса ЭО. Ее систематическая, комп- лексная природа позволяет выявлять те воздействия, которые

могут неадекватно учитываться стандартами, установленными для отдельных сред и источников воздействия, — прежде всего, не- прямые и кумулятивные воздействия. О непрямых воздействиях говорят в том случае, когда изменения в одной природной среде вызывают изменения в другой (например, аэротехногенное заг- рязнение вызывает загрязнение почв и угнетение растительнос- ти). Кумулятивное воздействие создается совместным действием нескольких источников, распределенных в пространстве, или дей- ствием одного, распределенным во времени. Для того, чтобы был возможен систематический анализ источников и факторов воз- действия, а результаты его применимы на практике, ЭО должна быть сконцентрирована на наиболее важных, ключевых воздей- ствиях.

Ранние представления об экологической экспертизе в Совет- ском Союзе основывались на убеждении в том, что достаточно провести ЭО проекта до начала осуществления деятельности. Ины- ми словами, считалось, что достаточно сначала подготовить про- ект, затем «просчитать» последствия его осуществления и на ос- нове результатов этих подсчетов принять решение о возможности осуществления намечаемой деятельности. Экспертиза, в лучшем случае, могла вернуть проект «на доработку», которая нередко носила косметический характер, или вообще его отклонить. Все это приводило к принципиальному противопоставлению эконо- мического развития и охраны окружающей среды. Но, как пока- зывает опыт, такой подход часто оказывается недостаточным. Если проект уже разработан без учета экологических соображений, то никакая экспертиза не может сделать его экологически безопас- ным.

В соответствии с современными требованиями, процесс ЭО должен начинаться на самых ранних стадиях разработки проекта и проходить параллельно с процессом проектирования. При этом результаты ЭО проекта используются не только для «обоснова- ния» уже принятых проектных решений и разработки специаль- ных природоохранных мероприятий, но и для принятия ключевых решений по выбору технологии и места размещения объекта.