Нормирование в сфере водопользования

Нормирование водопользования является ключевым элементом реализации государственной политики в сфере использования, восстановления и охраны водных объектов. В последнее десятилетие широко обсуждались недостатки существующей системы нормирования. В частности, критике подвергалась система нормирования сброса в водный объект загрязняющих веществ (ЗВ) со сточными водами, основанная на не превышении в водном объекте предельно допустимых концентраций ЗВ для соответствующих видов водопользования.

В 1997 г. в Свердловской области были впервые разработаны предложения по совершенствованию системы нормирования водопользования на основе применения целевых показателей состояния водных объектов. После широкого российского и международного обсуждения эти предложения легли в основу Концепции государственной политики в сфере использования, восстановления и охраны водных объектов (Концепции государственной водной политики), принятой МПР России в 1999 г. Постепенно элементы системы целевых показателей внедряются в практику нормирования, появляются в проектах нормативно-правовых документов, но до сих пор не получили должного распространения и зачастую подвергаются неверной трактовке.

Проанализируем с точки зрения современной прикладной водохозяйственной науки методологию нормирования сброса сточных вод па основе ПДС и ПДВВ и возможности их использования, обоснование применения системы целевых показателей водного объекта для нормирования водопользования как эффективного инструмента, позволяющего в полной мере учитывать физико-географические особенности, реальное состояние водного объекта, технические и экономические возможности улучшения состояния водного объекта.

Предельно допустимые сбросы (ПДС). На практике регулирование водопользования, в частности, нормирование сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, до сих пор базируется на идеологии установления ПДС, при которых не превышаются соответствующие предельно допустимые концентрации. Эта система имеет, на первый взгляд, сугубо утилитарный характер: предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ устанавливаются в зависимости от вида водопользования на водном объекте (хозяйственно-питьевое, культурно-бытовое, рыбохозяйственное). Таким образом, формально система строится не «от экологии», не «от технологии», а от потребительских качеств воды для определенного вида использования, что несколько отличается от современных представлений и принципов охраны природы. Однако на практике с помощью различных приемов указанный недостаток системы сглаживается.

Во-первых, значения ПДК по всем видам водопользования достаточно жесткие и мало связаны с конкретными физико-географическими условиями формирования стока водного объекта. Во-вторых, практически все поверхностные водные объекты отнесены к водоемам рыбохозяйственного назначения, и, следовательно, можно с некоторыми допусками сказать, что практика нормирования сброса сточных вод « РФ базируется на жестком экологическом подходе. При этом требования к качеству сточных вод весьма высоки, а в ряде случаев неоправданно завышены.

Действительно, расчеты предельно допустимых сбросов основываются на не превышении ПДК в контрольном створе (500 м ниже по течению для водотоков рыбохозяйственного значения). При расчете ПДС учитываются значения концентраций загрязняющих веществ в фоновом створе. В случае естественного превышения фоновых концентраций над ПДК требование достижения ПДК в контрольном створе заменяется на достижение показателей естественного фона. В случае же антропогенного превышения допускается содержание соответствующих веществ в сточных водах только в пределах ПДК, и, следовательно, предприятие вынуждено сбрасывать воду лучшего качества, чем забирает. Иными словами, предприятие должно расходовать дополнительные средства на очистку воды, загрязненной другими предприятиями (в настоящее время или в прошлом). Такое положение не представляется справедливым с точки зрения конкурентоспособности продукции данного предприятия. А с точки зрения охраны природы оно формально побуждает размещать водозаборы и выпуски вновь проектируемых предприя тий на водных объектах с более чистой водой.

Оценка допустимых загрязнений с учетом суммарного воздействия загрязняющих веществ одной группы по лимитирующему показателю вредности может привести к тому, что предприятие должно очищать свои сточные воды до достижения показателей концентраций отдельных веществ значительно более низких, чем их ПДК. На практике такие расчетные допустимые концентрации чаще всего заменяются на значения ПДК.

Еще одним недостатком действующей системы нормирования является ее точечный характер. Практически все расчеты производятся для отдельно взятого предприятия. Требование последовательного расчета предельно допустимых сбросов (ПДС) от истоков к устью, заложенное в нормативных документах, практически не выполняется.

Следующий важный аспект проблемы – технико-экономическая обоснованность требований к качеству сточных вод. Сами принципы, заложенные в основу системы нормирования, никак не учитывают ни техническую, ни экономическую возможность, ни социальные последствия достижения требуемых показателей очистки сточных вод. При иллюзии очень жесткого экологического нормирования заведомая неисполнимость требований приводит к нулевому результату.

Но самым главным недостатком системы управления водопользованием на основе установления ПДС является то, что это, по своей сути, система разрешения загрязнения. Сама идеологическая база такой системы противоречит принципу «предосторожности», закрепленному в целом ряде международных документов. Согласно этому принципу, не предотвращать поступление загрязняющего вещества в водный объект на основании того, что не установлено причинно-следственной связи между его поступлением и ухудшением состояния водного объекта, недопустимо.

Предельно допустимые вредные воздействия (ПДВВ) В попытке уйти от ставших к тому времени очевидными недостатков системы ПДС разработчики Водного кодекса 1995 г. предложили нормировать водопользование на основе опенки предельно допустимых вредных воздействий.

Статья Кодекса, затрагивающая вопросы регулирования воздействия на водные объекты, неоднозначна. С одной стороны, ПДВВ устанавливаются для «поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям», а с другой стороны, «нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта». Следовательно, экологические параметры состояния водного объекта могут быть неглавными. Далее следует:

«Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются исходя:

• из предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;

• предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь».

Современная мировая практика управления водопользованием базируется на установлении долгосрочных целевых показателей состояния водных объектов, которые достигаются последовательным внедрением наилучших существующих технологий (НСТ). То есть решается не задача: «Сколько можно сбрасывать ЗВ без видимого вреда?» (ПДС, ПДВВ), а задача: «Применение каких экономически обоснованных водоохранных технологий и технологий основных производств (включая промышленные, сельскохозяйственные, коммунальные и пр.) приведет к поэтапному улучшению состояния водного объекта, вплоть до максимально возможного его приближения к естественному облику в заданные сроки (15-20 лет)?».

Норматив ПДВВ не связан с хозяйствующими субъектами, он относится к бассейну (участку бассейна) водного объекта, нормируется суммарный привнос того или иного вещества в водный объект (участок) всеми возможными способами (сброс сточных вод, диффузный сток и т. д.) от всех видов хозяйственной деятельности за год.

Введение нормативов ПДВВ явилось определенным шагом вперед в системе нормирования водопользования, поскольку декларирован совокупный учет всех источников поступления ЗВ в водный объект, а также иных видов воздействий на водный объект (забор воды, диффузный сток с водосбора и пр.), учет реальных условий на водном объекте, использование в числе прочего характеристик состояния биоты водного объекта и пр. Однако система ПДВВ остается системой разрешения загрязнения и не отвечает современным природоохранным концепциям.

Более современна и жизнеспособна, на наш взгляд, система основана на установлении целевых показателей состояния водных объектов.

Целевые показатели состояния водных объектов выражают в числе прочего цели и интересы государства в водной сфере.

Долгосрочные целевые показатели (ДЦП) устанавливаются исходя из стратегической цели – восстановление и устойчивое воспроизводство экологически полноценных водных ресурсов конкретного водного объекта. ДЦП определяются бассейновыми подразделениями специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда на основе утвержденной на федеральном уровне методики и согласуются в установленном порядке. Сами ДЦП могут выражаться, кроме прочего, в виде неких интегральных индикаторов, в том числе биологических (например, таких наглядных, как восстановление популяции той или иной ценной породы рыб). В некоторых случаях в состав ДЦП могут включаться параметры, напрямую не обусловленные экологическими требованиями, например, объем годового стока через пограничный створ с соседним государством.

Достижение ДЦП является, по существу, одной из основных целей государственной водной политики.

На уровне субъектов Российской Федерации водная политика строится на поэтапном достижении краткосрочных целевых показателей состояния водных объектов. Рассчитывается время ее внедрения и ожидаемые значения показателей, которые обозначаются как краткосрочные целевые показатели состояния водного объекта (КЦП). КЦП и программа их достижения согласуются с бассейновыми подразделениями специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, после чего утверждаются решением правительства субъекта Российской Федерации. Рекомендуемый срок реализации программы достижения КЦП – три года. После достижения КЦП или окончания срока реализации программы процедура повторяется, вплоть до достижения ДЦП.