1.4.1. Развитие системы экспертиз в 80-е гг. XX в.

На протяжении 80-х гг. XX в. СССР оказался затронут много- численными экологическими проблемами (воздух городов, засо- ление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, Байкала и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директив- ных методов показали принципиальную недостаточность существу- ющих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.

Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана СССР, Госстроя СССР, ряда других министерств и региональных органов власти. Всего к середине 80-х гг. насчитыва- лось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до принятия «положительного заключения» соответствующей экспертизы.

Обязательность экологической экспертизы проектов и необхо- димость разработки соответствующих нормативно-правовых актов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства по охране природы И рациональному использованию природных ресурсов» от 20.11.85. Вскоре Госстрой СССР принял «Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной доку-

ментации на строительство предприятий, зданий и сооружений» (1985), согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду.

Именно это положение о комплексной оценке послужило прото- типом введенной позднее ОВОС, удостоверяющей экологическую допустимость реализации проекта, т.е. первый механизм экологи- ческой оценки в СССР был создан на основе практики проведе- ния экспертиз. Важную роль в его создании сыграла и обществен- ность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Ка- тунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные по- следствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств-заказ- чиков.

Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при под- готовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г. ГЭЭ. До этого времени она была уделом, в основном, коллективов ученых, которые прогнозировали измене- ния состояния окружающей среды, происходящие под влиянием антропогенной деятельности.

Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная госу- дарственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы де- ятельности по ней, ответственность за проведение которой возла- галась на инициатора/заказчика намечаемой хозяйственной дея- тельности. В течение следующих пяти лет МПР России подготови- ло серию методических документов, регламентирующих процесс ОВОС на стадии разработки технико-экономического обоснова- ния/проекта строительства хозяйственного объекта на новом зе- мельном участке.

Верховный Совет 27.11.89 принял Указ № 827-1 «О неотлож- ных мерах по улучшению экологической ситуации», который за- прещал финансирование проектов и программ, не имевших поло- жительного заключения ГЭЭ, а уже в декабре 1989 г. Госкомпри- роды циркулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия на окружающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов оценки ОВОС.

Одновременно Госкомприродой СССР был издан приказ, обя- зывавший заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в ее состав результаты про- ведения ОВОС. В обязанности Госкомприроды входило рассмотре- ние переданной документации в течение сорока пяти дней и под-

готовка заключений, выводы которых носили обязательный ха- рактер.

Экологическая переориентация деятельности института проек- тирования и соответствующие структурные изменения в проект- ных организациях начались по существу в 1992 г., когда тер- риториальные органы системы Госкомприроды СССР получили указание от руководства Комитета не принимать на ГЭЭ обосно- вывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году была утверждена «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке техни- ко-экономических обоснований (расчетов) и проектов строитель- ства народно-хозяйственных объектов и комплексов» (со сроком действия до 01.01.92), которая впервые использовала аббревиату- ру «ОВОС» и явилась первым нормативным документом в этой области.

В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подле- жали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была Использована рядом министерств и ведомств для разработки от- раслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. До настоящего времени она используется в некоторых странах СНГ (например, в Беларуси), а в других послужила основой для созда- ния национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).

На основе Временной инструкции более 20 министерств и ве- домств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР от- раслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали пер- вым «эшелоном» нормативной базы по ней. Основной целью раз- работки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максималь- ный учет специфики воздействия на окружающую среду, исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие предприятия.

После подписания «Конвенции об оценке воздействия на окру- жающую среду в трансграничном контексте» (Конвенция Эспоо, 1991) в СССР сложилась существующая и поныне в России систе- ма ЭО.

Советское природоохранное законодательство продолжало дей- ствовать в России, за исключением тех случаев, когда принима- лись новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его. В Законе РСФСР «Об охране окружающей при- родной среды» ГЭЭ был придан обязательный характер. Ей должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая технико-экономические обоснования всех проектов вне зависи- мости от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения ОЭЭ. Реализация проектов без по- ложительного заключения государственной экологической экспер- тизы запрещалась.

Вслед за Временной инструкцией Советом министров утверж- дается «Положение о государственной экологической экспертизе» (1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе».

В 1994 г. было утверждено «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». В нем говори- лось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость ее проведения на са- мой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к ЭО.

В окончательном варианте приведена следующая формулиров- ка: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — проце- дура учета экологических требований законодательства Российс- кой Федерации при подготовке и принятии решений о социаль- но-экономическом развитии общества». Роль ОВОС сводилась, в первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий.

С принятием Федерального закона «Об экологической экспер- тизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности, «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федера- ции», законов и кодексов по природопользованию, Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002), региональных за- конов и подзаконных актов о лицензировании природопользова- ния сформировалась, в общих чертах, современная российская система ЭО.