Правовые аспекты экологической экспертизы проектов в Российской Федерации

дипломная работа

2.2. ОЭЭ и участие общественности в принятии решений

Проблема: Информирование о планируемой деятельности. Общественность нередко узнает о проекте слишком поздно, чтобы успеть предпринять действенные меры, ведь срок проведения ОЭЭ регламентирован окончанием проведения ГЭЭ. В результате возникает спешка в проведении ОЭЭ, что не может не сказаться на качестве экспертных заключений. В этом случае уже не может идти речь о поиске компромиссов, корректировке проекта - остается только бороться против его реализации в целом. Позднее информирование общественности приводит к появлению слухов и домыслов, причем слухи обычно не в пользу реализации проекта - раз молчат, значит, есть что скрывать. Таким образом, своевременное информирование общественности о планируемой деятельности необходимо как одна из значимых мер повышения эффективности участия общественности в принятии решений.

Предложение Н.Н. Гришина (42): "Федеральный и территориальные органы ГЭЭ совместно с иными государственными органами и органами местного самоуправления (или самостоятельно - за счет заказчика ГЭЭ или экологического фонда) информируют общественность об объектах, поступивших на ГЭЭ, через существующие средства массовой информации или специально создаваемые для этой цели издания не позднее двух недель с момента подписания приказа руководителя природоохранного органа о проведении экспертизы".

Мнение автора: В целях упорядочения процесса следует возложить обязанность информирования о планируемой деятельности на орган, подписывающий декларацию о намерениях (информирование об утвержденных декларациях о намерениях) и орган госэкспертизы (информирование о начатых и завершенных ГЭЭ). Например, 5 и 15 числа (или в первую и третью декаду) каждого месяца указанные подразделения публикуют перечень утвержденных деклараций о намерениях, начатых и оконченных ГЭЭ с минимально необходимой информацией в официальном СМИ.

Предложение читателя: Из сборника "Социально- экологические последствия ракетно-космической деятельности, который издан в августе 2000 г. Центром независимых экологических программ СоЭС (ЦНЭП) (выделено мной - Л.Л.): "В сфере космической деятельности, как и в сфере экологической, у нас, на мой взгляд, крупнейший законодательный провал. Это можно понять из сравнительного анализа американского "Закона о национальной политике в области окружающей среды" (1969 г.) и нашего российского Закона "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.). Я имею ввиду прежде всего заявления о воздействии на окружающую среду. У американцев такое заявление является обязательным в процессе разработки любого крупномасштабного проекта, оказывающего воздействие на окружающую среду. Оно должно быть обязательно обнародовано: предварительное - за 90 суток до начала реализации проекта, окончательное - за 30 суток. И в нем достаточно пунктов, формализующих его вплоть до негативных оценок и альтернатив. У нас же в Положении, утвержденном Минприроды в 1994 году, а также в Законах "Об экологической экспертизе" и "Об охране окружающей природной среды" упоминается о таких заявлениях о воздействии, но не требуется их обязательного обнародования - опубликования. В результате мы постоянно запаздываем, только сейчас начинаем разбираться с тем, что произошло, например, на Алтае... И хотя все, что происходит, было заложено 30 лет назад, но и сегодня реализуются проекты без всяких заявлений о воздействиях, без нормальных оценок воздействия на окружающую среду, без экологической экспертизы. И все эти проекты финансируются. Когда же мы с этим будем разбираться?" (С.В.Кричевский). Это я к тому, что у американцев уже отработаны и сроки, и формы. Почему не воспользоваться примером? (Л. Лунева, Москва)

Ответ автора: Мне не все нравится, что отработано у американцев - у них душа слишком широкая, нам надо поскромнее. Да и их подход про сроки до, а не после, на мой взгляд, менее удачен. Мне больше нравится идея информировать как можно раньше, через определенный минимально разумный срок после принятия решения (в данном случае - после утверждения декларации о намерениях и решения о проведении ГЭЭ). А проект может разрабатываться и год, и два. Требование же "оповещать" в развитых странах означает раздачу буклетов, публикации практически во всех СМИ, что не сочетается с бережным отношением к природным ресурсам и стремлением сокращать образование ТБО, а для наших заказчиков это к тому же неоправданные значительные финансовые затраты. Я предлагаю опубликовать всего-навсего несколько строк, но в конкретном официальном рупоре органов власти и управления. Потом - там речь идет о крупных проектах, а я имею ввиду все проекты, но организованно и кратко, поскольку иногда и мелкий проект может быть продуман настолько неудачно, что рождает конфликт.

Проблема: Вместе или порознь? "Одной из проблем, связанных с разделением документов по ЭО и собственно проектной документации, считается возможность манипуляций, возникающих при этом. Так ЗВОС в ряде случаев оказывается красивой декларацией, мало связанной с проектными решениями, далекими от оптимальных. В России (и некоторых других странах) документация по ОВОС входит в состав проектной документации, связана с нею неразрывно и не подлежит анализу отдельно от остальной проектной документации. Этот подход аргументируется именно стремлением препятствовать подобного рода манипуляциям. На практике, однако, отсутствие единого документа, отражающего все аспекты, связанные с воздействием на окружающую среду, существенным образом затрудняет представление адекватной информации заинтересованной общественности и снижает эффективность ЭО, поскольку значительная часть собственно проектной документации может содержать конфиденциальную информацию. В целом можно констатировать, что отсутствие документации по ЭО, выделенной из общей проектной документации, является рудиментом, характерным для систем ЭО, находящихся на ранних стадиях развития" ("Эколайн", 52).

Мнение автора: Как человек, всецело доверяющий только методу материального баланса (при котором, зная количественный и качественный состав сырья, материалов и готовой продукции, можно оценить количественный и качественный состав выбросов, сбросов, отходов), не представляю, как можно убедиться в достоверности приведенных в проекте величин выбросов, не зная величин потребляемого сырья. Да и из качества и количества выбросов можно извлечь информацию, защищенную не только коммерческой, но и государственной тайной. На мой взгляд - информация все же неделима, а вопросы конфиденциальности надежнее урегулировать ответственностью за разглашение тайны.

Проблема: Нужны ли общественные слушания на стадии ГЭЭ или достаточно только на стадии ОВОС? Мнение автора: Я думаю, что в них есть смысл, только если мнение общественности расходится с мнением экспертов. В этом случае эксперты должны осветить свою позицию перед народом и доказать ему свою правоту или же, наоборот, вникнуть в мотивы, движущие общественностью, и изменить свое решение. В принципе, достаточно иметь возможность представить аргументированные замечания в экспертную комиссию и потребовать аргументированного на них ответа в случае их отклонения.

Проблема: Какова степень участия общественной организации в ОЭЭ, после того как назначен председатель экспертной комиссии?

Мнение "Эколайна": "Организации следует участвовать в принятии ключевых решений, определяющих стратегию экспертизы, - прежде всего, в подборе дополнительных экспертов и постановке перед ними заданий. Может оказаться полезным выработать с руководителем "рамочное" техническое задание на проведение экспертизы. С другой стороны, хотя в момент "первичного" формирования комиссии ее руководителя официально не существует, полезно обсудить состав комиссии и направления ее работы с потенциальным руководителем".

Мнение автора: Считаю, что эксперту должно быть выдано ТЗ, а потом даны замечания по заключению. В процессе же проведения экспертизы эксперт должен руководствоваться регламентом проведения экологической экспертизы (32). В остальных случаях эксперту должно оказываться содействие, а вмешиваться в его работу нельзя - он независим.

2.3. Принятие решения о допустимости реализации планируемой деятельности

Проблема: Компромисс между экологией и экономикой.

Мнение "Эколайна" (52): "В странах с переходной экономикой решение по ГЭЭ и ЭО принимаются экологическими органами, в компетенцию которых не входит учет социально-экономических последствий. В развитых странах решение принимается местными органами власти. Для эффективного учета социально- экономических последствий возможен путь открытости информации для общественности и учет ее мнения. Общественность в курсе социально-экономических последствий".

Мнение автора: Кастовость взглядов - проблема не только природоохранной деятельности. Местные органы власти отдают приоритет экономическим интересам, а природоохранные органы не стремятся экономить деньги заказчика и вообще рисовать диаграмму "выгода-риск". Собственно, как и экоНКО. А кто же будет комплексно мыслить, с учетом всех факторов и интересов?

2.4. Законотворчество на региональном уровне

Проблема: В этой сфере большая часть проблем порождена пробелами в законодательстве, которые проще (и допустимо) устранить на уровне субъектов федерации.

2.5. Ответственность

Проблема: Бытует мнение, (эта мысль высказывалась рядом опрошенных мною специалистов), что за нарушения в сфере экологической экспертизы практически невозможно привлечь к ответственности.

Тем не менее, подобные прецеденты существуют (см. Приложение 1), а анализ законодательства показал наличие достаточных норм для привлечения ко всем видам ответственности нарушителей законодательства в сфере экологической экспертизы.

Скорее всего, подобный пессимизм объясняется низким процентом выигранных дел. Но если сравнить решения судов, представленных в Приложениях 1 и 2, можно заметить, что по схожему составу правонарушения приняты противоположные решения. Причем там, где иск удовлетворен, по мотивировочной части решения можно заключить, что судья компетентен в вопросах экологической экспертизы и поэтому не побоялся взять дело к рассмотрению и рассмотреть его должным образом. Во втором случае судья постаралась отклонить иск по процессуальным основаниям, а судья кассационной инстанции провела параллель между ГЭЭ и экспертизой торгово-промышленной палаты, чем показала свою полную некомпетентность в вопросах экологической экспертизы.

На мой взгляд, ответственность за большую часть нарушений законодательства в сфере экологической экспертизы проектов предусмотрена, судебная практика же осложнена некомпетентностью судей в вопросах экологической экспертизы. Этот тезис подтверждается тем фактом, что в регионах, где и судьи, и истцы образованы в данной сфере (Челябинск, Хабаровск, Нижний Новгород), иски о признании незаконным положительного заключения ГЭЭ удовлетворяются, если есть на то основания.

3. ПРЕДЛАГАЕМАЯ ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ НА СТАДИИ ПЛАНИРОВАНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Одна из задач общественного экологического движения - добиться участия общественности в принятии решений на таком уровне, чтобы за общественностью оставалось последнее слово. Те, кто так желают, подсознательно считают общественностью себя, то есть индивидуума, достаточного образованного, чтобы понимать, о чем речь, социально-активного, которому небезразлично, как будут жить не только его, но и чужие дети, который, узнав об обсуждении проекта, обязательно придет на общественные слушания. А ведь общественность - это толпа, в которой даже если и есть подобный индивидуум, он нивелируется.

"В целом общественность (не отдельные люди, а именно "толпа") не может принимать здравых решений. Они действуют "как все", эффект толпы так сказать. Если обдумает решение индивидуум, он поступит так как воспитан/хочет, то в толпе он же может делать такие вещи, о которых потом жалеет. Давно известен такой эффект, что толпа/масс/коллектив "глупит" человека". (С. Сухарев)

С другой стороны, даже если чиновники компетентны, их легко подкупить или убрать с дороги иным способом, как и любого индивидуума. Всю толпу с дороги тихо и безболезненно убрать сложнее. Она неподкупна, но легко управляема - эффект толпы. При конфликте «только не у меня во дворе», добавится еще и предвзятость «затрагиваемой общественности». Никто не захочет, чтобы затрагивали именно его, любимого. А в центральной части России пустынь нет.

Вот и получается, что госконтроль зависим в одну сторону, общественность в другую. Как достичь принятия заведомо правильного решения?

На мой взгляд, постичь абсолютную истину нереально, можно только максимально к ней приблизиться. Вот я и предлагаю вашему вниманию свое видение того, как достичь принятия наиболее верного решения, максимально приближенного к идеалу.

На мой взгляд, единственный выход - опора на закон. Для этого надо иметь четко продуманное и разумное, реальное в исполнении законодательство, а общественности дать право контроля над его исполнением. Но, опять же, чтобы общественность могла этим правом эффективно пользоваться, она должна стать культурной и образованной, добросовестно изучать проблему, по которой собралась принимать решение. Не должна кухарка управлять государством - это абсурд. Если она хочет принимать решение по какому-то вопросу, сначала она должна этот вопрос изучить.

Но заставлять общественность образовываться против ее воли - пока не реально - об этом свидетельствуют "успехи" всеобщего и непрерывного экологического образования, обязательность которого зафиксирована в разделе 11 закона "Об охране окружающей среды" от 19.12.91. Нереально заставить, но реально создать мотивирующие условия. Следовательно, надо создать такие условия для общественности, чтобы у нее был выбор - участвовать в принятии решений и для этого потрудиться над самообразованием и над тем, чтобы разобраться в конкретной проблеме, по которой собралась принимать решение, или не трудиться вообще ни над изучением проблемы, ни над участием в принятии решений. По пословице - любишь кататься - люби и саночки возить. Таким образом вместо общественности мы получим совокупность образованных индивидуумов, которая и будет вдумчиво участвовать в принятии решений.

В природоохранном законодательстве невозможно предусмотреть все случаи жизни, все спрогнозировать, поэтому особое внимание должно быть уделено урегулированию вопросов, связанных с возмещением экологического вреда, проведением и доказательностью (достоверностью) экологических экспертиз.

3.1. Как там, в «богатых» странах или по мотивам анализа зарубежного законодательства

Часто приходится слышать даже от умных людей, что мы не можем решать экологические проблемы, пока не разбогатеем, что нечего смотреть на Америку - она богатая, а мы бедные. И у меня однажды возник вопрос - почему Америка богатая и там природоохране могут уделять должное внимание, а у нас готовы заплатить за сомнительную прибыль здоровьем, а то и жизнью собственных детей?

Я обратилась к законодательству наиболее «продвинутых» в природоохране стран - США, Канады, Японии, Англии. Первая, достаточно неожиданная трудность оказалась в том, что не так-то просто найти в нашей стране тексты иностранных НПА даже на языке оригинала. Наиболее доступно законодательство США, на втором месте - Канады (некоторые тексты можно скачать в Интернете), на третьем месте по доступности НПА - законодательство Англии. О законодательстве Японии написаны книги, статьи, диссертации, а сами тексты найти невозможно даже на Камчатке, где много и японцев, и японского.

Но и той информации, которую удалось собрать и проанализировать, оказалось достаточно, чтобы найти ответы на собственные вопросы, понять, почему они богатые, а мы бедные, почему наше законодательство самое прогрессивное в мире и не работает, а у них менее прогрессивное, и работает.

Оказалось, что дело не в экологическом законодательстве, а в общих принципах построения цивилизованного общества и в разумном общем, а не специальном законодательстве. Как сказал С.А. Боголюбов, не может быть хорошего экологического законодательства, когда плохое законодательство в целом Выступление на Парламентских слушаниях в Госдуме РФ 1 июня 1998 года.. И анализ законодательства указанных стран показал, что при хорошем общем законодательстве даже поверхностное специальное законодательство будет работать эффективно. Например, NEPA Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды (НЭПА), 1969 г. (по своей сути достаточно декларативный НПА) произвел революцию в природоохране США большую, чем хороший и конкретный закон РФ "Об экологической экспертизе".

Основная причина успеха ОЭК в цивилизованных странах, на мой взгляд - это ставка на значимость общественного мнения, важность имиджа, как для политика, так и для рядового гражданина. Ведь там формально еще меньше прав у общественности на принятие решений. Последнее слово за органами государственного контроля и управления. Но у той общественности больше прав на информацию. Процесс принятия решений полностью открыт. Четко отработан механизм именно информирования общественности и выявления общественного мнения. Ни ОВОС, ни природоохранные решения госчиновников не могут являться закрытой информацией. Выступление Эрики Розенталь (США) на международном практическом семинаре Института эколого-правовых проблем "Экоюрис", Москва, 15 мая 2001 г.

Делись добром ;)