6. Анализ действующей в России системы платежей за загрязнения окружающей среды и пути ее совершенствования

После проведения экономического эксперимента в России в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. №13, повсеместно была введена плата за загрязнение окружающей среды.

Плата взималась за:

· выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

· сброс в водные объекты или на рельеф местности загрязняющих веществ, в том числе осуществляемый предприятиями и организациями через системы коммунальной канализации;

· размещение отходов.

Устанавливались базовые нормативы платы за предельно допустимые выбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в природную среду и их превышение. Указанные нормативы платы устанавливались по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода) с учетом степени опасности его для окружающей среды и здоровья человека.

Указанная плата по утвержденным временным нормативам взималась из прибыли, остающейся в распоряжении предприятий, и направлялась в фонды охраны природы, используемые на природоохранные цели. В случае необходимости размер платежей корректировался в сторону снижения с учетом экологических условий, экономического состояния предприятия, а также освоения средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление их в счет платежей.

С учетом накопленного опыта взимания платежей, Правительством Российской Федерации издано постановление от 28 августа 1992 г. №632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды воздействия". Согласно данному порядку общая методология определения платежей осталась прежней, но были внесены некоторые изменения в порядок их определения и взимания.

В настоящее время базовые нормативы платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников охватывают 217 ингредиентов загрязнения, за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и водные объекты -- 198 ингредиентов загрязнения. Однако, как показывает мировой опыт и отечественная практика, установление платы по такому чрезмерно детальному охвату ингредиентов не вполне оправдано. Тем более, что отсутствуют достаточно эффективные методы и надежные средства контроля отдельных ингредиентов выбросов. По нашему мнению, целесообразно ограничить количество ингредиентов выбросов загрязняющих веществ, по которым устанавливается плата, до 20-- 30. Среди ингредиентов, которые являются наиболее существенными по объему выбросов в атмосферу, можно рассматривать твердые частицы пыли, NO_x, SO₂, СО (СО₂) и некоторые другие. С другой стороны, имеются такие ингредиенты загрязнения, например, ртуть, тяжелые металлы и др., разрешение на выброс которых из-за их высокой токсичности не должно выдаваться, как это практикуется за рубежом.

Базовые нормативы платы за выбросы (сбросы) конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба от выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов или лимитов на показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вредного вещества для окружающей среды и на коэффициенты индексации платы.

Базовые нормативы платы за размещение отходов определяются как произведение удельных затрат на размещение единицы (массы) отхода IV класса токсичности на показатели, учитывающие классы токсичности отходов, и на коэффициенты индексации платы.

Для расчета платежей принимались следующие величины удельного экономического ущерба (в ценах 1990 г.):

1) от выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в пределах допустимого норматива выброса и лимита (временно согласованного выброса) - 3,3 руб. /усл. т;

2) от сбросов загрязняющих веществ в водные объекты в пределах допустимого норматива сброса и лимита (временно согласованного сброса) - 443,5 руб. /усл. т;

3) от размещения:

· нетоксичных отходов добывающей промышленности - 0,1 руб./т;

· нетоксичных отходов перерабатывающей промышленности - 4,6 руб./м³;

· токсичных отходов - 80 руб./т.

Базовые нормативы платы за размещение отходов устанавливаются дифференцированно в зависимости от класса опасности.

Существующая система платежей за загрязнение окружающей среды имеет ряд существенных недостатков. Главный из них -- низкий уровень платежей. Плата за загрязнение сейчас настолько мала, что предприятиям стало гораздо выгоднее загрязнять окружающую среду, вносить за это плату в экологические фонды и не осуществлять природоохранные мероприятия. В России, например, базовые ставки за сброс фосфора и азота в водные объекты, соответственно в 165 и 900 раз меньше, чем в Германии. Кроме того, по сравнению с 1991 г. произошло относительное снижение их в результате несоответствия индексации базовых ставок платежей уровню инфляции.

Ожидаемые изменения по платности природопользования связаны с введением нового Налогового кодекса Российской Федерации. Согласно проекту данного Кодекса, вместо платежей за загрязнение окружающей среды, вводится экологический налог.

Методология установления экологического налога осталась такой же, что и при установлении платежей со всеми ее недостатками. При дальнейшем совершенствовании платного природопользования платежи за загрязнение окружающей среды должны рассматриваться как важнейший элемент общей системы хозяйственного механизма экологически безопасного и устойчивого развития экономики. В этой системе они должны иметь строго целевое назначение, тесно быть увязаны с экологическими ограничениями на хозяйственную деятельность, экологическими сертификатами, стандартами на предельный выброс (сброс) загрязняющих веществ, а также с возможностями нашего общества по выделению необходимых материальных и финансовых средств на защиту окружающей среды опт загрязнения.

Новая система платежей (налогов) должна включать плату за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ:

· в пределах стандарта (норматива);

· в пределах между стандартом и лимитом;

· сверх установленного лимита.

Плата за загрязнение окружающей среды в пределах стандарта должна представлять собой плату за право пользования ассимиляционным потенциалом территории. Сумма загрязняющих веществ, выбрасываемых предприятиями, в пределах стандарта не должна превышать установленной квоты на выбросы этих веществ на данной территории. Указанная плата в дальнейшем должна перерасти в экологический налог и использоваться на социально-экономическое развитие общества. Другие виды плат должны направляться в экологические фонды и использоваться на природоохранные цели.

В идеальном случае система платного природопользования должна включать как платежи, так и налоги. Налог должен устанавливаться за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах стандарта, а платежи за выбросы (сбросы) - в пределах между стандартом и лимитом и сверх установленного лимита. Экологический налог должен представлять собой своеобразную плату за пользование ассимиляционным потенциалом территории, взиматься в бюджет и использоваться на социально-экономические нужды общества.

Следует помнить, что в условиях рыночной экономики движущим мотивом и определяющей целью производства при прочих равных условиях является извлечение максимальной прибыли. Этой цели в конечном счете практически подчиняются все хозяйственные решения. Следовательно, если мы не создадим экономический механизм, который бы адекватно отражал ущерб от загрязнения окружающей среды в хозяйственной деятельности предприятий, то рыночные отношения будут способствовать разрушению природной среды. Поэтому налог и платежи за загрязнение окружающей среды должны постепенно повышаться до оптимального уровня при одновременном уменьшении других видов налогов.

Дальнейшее совершенствование экономического регулирования природопользования предполагает введение платы за загрязняющие вещества, оказывающие влияние на глобальное изменение климата (СО₂), разрушающие озоновый слой Земли и др. На указанные вещества следует установить специальный экологический налог. Определение размера данного налога (или платежа) может осуществляться:

· исходя из удельных общественно необходимых затрат на подавление этих веществ или их замену (последнее касается озоноразрушающих веществ);

· на основе установленного мировым сообществом согласованного норматива.

Очевидно, что в перспективе мировое сообщество перейдет к квотированию выбросов загрязняющих веществ на душу населения и оказывающих влияние на глобальные изменения в биосфере и установлению налога на эти вещества.

В последнее время за рубежом особое внимание уделяется так называемым "зеленым" налогам. Так, в 1989 г. Конгресс США установил налог на продажу озоноразрушающих хлорфторуглеродов (ХФУ) с целью снятия этих продуктов с производства. Наиболее широко используемые ХФУ облагаются налогом в размере 3,02 долл./кг, а к 1999 г. данный налог возрос до 10,8 долл./кг. Во многих странах введены энергетические налоги (налог на бензин, пошлины на импортируемую нефть и на содержание углерода в твердом топливе). В 1990 г. в рамках исследовательской программы изучался эффект введения налога на углерод с 11 долл./т в 1991 г. до 111 долл./т в 2000 г. Вопрос о введении "зеленых" налогов широко дискутируется в ЕС, где поддерживается идея введения как совместных налогов для стран ЕС на выброс углерода, так и введение их отдельными странами, такими как Бельгия, Дания, Франция и Германия. Однако менее богатые страны опасаются, что согласованный налог окажется слишком высоким, что подвергнет опасности их экономический рост, в то время как Нидерланды опасаются, что этот налог будет слишком низким. Отметим, что налоги на углерод введены в начале 90-х годов в Финляндии и Нидерландах и в других странах. В России введение указанного налога (платы) находится в стадии методической проработки.

Следует учитывать, что плата за загрязнение окружающей среды за рубежом имеет значительные особенности. В Нидерландах платежи за загрязнение вод устанавливаются как для непосредственных, так и для косвенных источников загрязнения. Расчеты платежей осуществляются исходя из общего поступления загрязняющих веществ и суммарных затрат на очистку. Во Франции загрязнители облагаются платежами, а предприятия, устанавливающие очистное оборудование, получают субсидии. В основе платы за загрязнение в ФРГ лежит стоимость предупреждения ущерба от загрязнения или стоимость программ по осуществлению природоохранных мероприятий. Благодаря введению в ФРГ налога на СО₂ намечено к 2005 г. снизить выбросы окислов углерода в атмосферу на 25%. Этот налог коснется в основном крупных производителей энергии и автотранспортных средств. В целом в ЕС принцип "загрязнитель платит" является одним из основных в реализации экологической политики, начиная с 1972 г., а с 1986 г. стал в ЕС законодательным актом, согласно которому загрязнитель оплачивает расходы на меры по предупреждению загрязнения среды. В Японии в соответствии с принятым в 1970 г. Законом о борьбе с загрязнением атмосферного воздуха действует система денежной компенсации за ущерб здоровью пострадавшим от загрязнения, выплата которой производится владельцами предприятий-загрязнителей. Любые мероприятия, создающие дополнительные нагрузки на окружающую среду, облагаются в Швейцарии налогами, а мероприятия, снижающие такие нагрузки, стимулируются субсидиями. С точки зрения охраны окружающей среды важное значение имеет вступивший в силу в Австрии в 1986 г. налог на охрану почв, который взимается в виде налога на применение минеральных удобрений.

Что касается методологии установления платежей за размещение отходов, то она также требует совершенствования. Токсичные и опасные отходы должны храниться, перерабатываться или уничтожаться только специализированными, имеющими на это право, предприятиями. Плата за их размещение должна быть такой, чтобы возместить затраты указанных предприятий, обеспечить необходимый уровень прибыли и экологическую безопасность процесса.

При этом экономические нормативы платы за размещение отходов в пределах лимита могут разрабатываться на основе затрат:

· на размещение (захоронение, хранение) отходов предприятий и региона в целом;

· на использование отходов;

· на разработку и создание малоотходных технологий.

Одновременно следует совершенствовать налоговую политику в отношении предоставления льгот предприятиям, использующим отходы. В этой связи заслуживает внимания опыт ФРГ и других стран, где установлена плата (налог) за упаковку как форма борьбы с образованием отходов.

Действующая в настоящее время в России система платежей должна дополняться платой за другие виды вредного воздействия на окружающую среду (шум, вибрация, тепловое загрязнение, радиационные воздействия, бактериологическое загрязнение и др.). Такая плата применяется в отдельных регионах России (например, плата за шумовое и бактериологическое загрязнение - в Нижегородской области) и по мере отработки методических подходов к ее применению будет внедряться на всей территории страны.

Таким образом в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" (ст. 16) выделены следующие виды негативного воздействия на окружающую среду, которое является платным.

К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

· выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;

· сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

· загрязнение недр, почв;

· размещение отходов производства и потребления;

· загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

· иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Важно отметить, что внесение платы за загрязнение окружающей среды не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.