2.1 Основные законодательные акты в сфере обращения с отходами

Согласно описаниям, которые приведены в законе, отходы можно определить, как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства, а под обращением с отходами подразумевается деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.(в ред. Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ)

Объектами размещения отходов могут являться полигоны, шламохранилища, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с экологическими требованиями, а также специально оборудованные места для хранения отходов на предприятиях в определенных количествах и на установленные сроки.

Особую опасность и вред для окружающей среды несут несанкционированные свалки отходов, то есть те территории, которые используются, но не предназначены для размещения на них отходов.

В законодательстве (Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об отходах производства и потребления») предусмотрен всесторонний подход к регулированию обращения с отходами, включая деятельность, в процессе которой образуются отходы в сферах производства и потребления, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Государственная политика в области обращения с отходами в Российской Федерации основывается на следующих принципах:

- охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия;

- (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ)

- научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;

- использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий;

- комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;

- использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;

- доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;

- участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.

Регулируется обращение с твердыми отходами производства и потребления многими законодательными и иными актами. Наиболее общие требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления установлены Федеральным законом «Об охране окружающей среды». В ст. 51 говорится о том, что отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Так же Закон, в целях исключения экологического вреда запрещает удаление отходов на наиболее экологически и социально ценных территориях. В частности, запрещается:

- захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, в поверхностные и подземные водные объекты, в недра и на почву, на территориях водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в бальнеологических целях (т.е. использования минеральных источников, вод, грязей в лечебных целях), для извлечения ценных минеральных ресурсов;

- размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

- захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Цели предупреждения или минимизации экологического и экогенного вреда, создаваемого отходами производства и потребления, достигаются посредством установления в законодательстве различных мер и требований, образующих правовой механизм обращения с такими отходами.

Механизм обращения с такими отходами предусмотрен Федеральным законом «Об отходах производства и потребления». Положения этого Закона получили развитие в ряде подзаконных актов: Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г.; Порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г.; Правилах трансграничного перемещения отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г., и др., а также законах субъектов РФ, где соответствующие законы приняты.

Особую роль в охране природы играют требования: к предприятиям и иным объектам, на которых образуются отходы; к обращению с отходами на территориях городских и других поселений; к объектам размещения отходов; к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с опасными отходами; к транспортированию опасных отходов.

Закон устанавливает требование о необходимости регулярной очистки территории городских и других поселений. Организация деятельности в области обращения с отходами на территориях городских и других поселений возложена на органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органами же местного самоуправления определяется порядок сбора отходов на территориях городских и других поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, цветные и черные металлы, текстиль, бумага и другие). При определении порядка сбора отходов должно обеспечиваться соответствие экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

Одним из наиболее распространенных способов удаления отходов в мире и в России является их размещение на специально оборудованных объектах (полигонах, свалках). Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством РФ, и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Для обладания информацией о местах размещения отходов объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду должен проводиться мониторинг состояния окружающей природной среды. Обязанность проведения мониторинга возложен на собственников объектов размещения отходов, а также на лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов. После окончания эксплуатации данных объектов эти же субъекты обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую природную среду, а также работы по восстановлению нарушенных земель.

Некоторые особые требования установлены в Законе к обращению с опасными отходами (ст. 14). Опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности. Критерии опасности установлены Министерством природных ресурсов РФ. На опасные отходы должен быть составлен паспорт. Паспорт опасных отходов составляется на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации определяет Правительство Российской Федерации.

Закон допускает возможность ограничения или даже запрещения деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе которой образуются опасные отходы, при отсутствии технической или иной возможности обеспечить безопасное для окружающей природной среды и здоровья человека обращение с опасными отходами.

Для обеспечения экологически корректного обращения с отходами применяются такие организационно-правовые меры, как

- лицензирование;

- нормирование;

- учет и отчетность;

- ведение государственного кадастра;

- контроль (государственный, производственный и общественный);

- юридическая ответственность.

Применяются также меры экономического регулирования обращения с отходами.

В соответствии с законодательством только на основании лицензии (разрешения) допускаются многие виды деятельности, связанные с обращением с отходами производства и потребления. К таким видам деятельности относятся, в частности, любая деятельность по обращению с опасными отходами; создание объектов размещения отходов; обращение с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и др.

Нормирование в области обращения с отходами является новым направлением природоохранной деятельности в Российской Федерации. Оно стало развиваться с принятием Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Закон предусматривает два вида нормативов - образования отходов и лимиты на их размещение.

Норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Лимиты на размещение отходов, разрабатываемые в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения, устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории.

Конкретные требования, касающиеся этих нормативов, определяются Правилами разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г.

Правилами устанавливаются разные подходы к разработке проектов нормативов для планируемой и осуществляемой деятельности в области обращения с отходами. В обеих ситуациях проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов в конкретных объектах размещения отходов разрабатываются индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Эта работа ведется на основании методических указаний Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

В отношении планируемой деятельности в области обращения с отходами проекты нормативов разрабатываются и представляются на утверждение до начала практического осуществления этой деятельности. Что касается осуществляемой деятельности по обращению с отходами, то разработка проектов нормативов и представление их на утверждение проводятся в сроки, определенные Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. Представленные проекты нормативов утверждаются соответствующим территориальным органом Ростехнадзора. В месячный срок эти органы принимают решение об утверждении лимитов на размещение отходов или о возвращении материалов на доработку с указанием причин отказа.

Срок действия утвержденных лимитов на размещение разный и зависит как от видов деятельности, при которой образуются отходы, места ее осуществления, так и видов отходов. По общему правилу лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья. Для пользователей недр лимиты на размещение отходов устанавливаются на срок действия лицензии на пользование недрами в соответствии с проектом разработки месторождения полезного ископаемого. Лимиты на размещение отходов для деятельности в области обращения с отходами, осуществляемой на Байкальской природной территории, пересматриваются ежегодно. Лимиты на размещение опасных отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц устанавливаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по обращению с такими отходами.

Важную роль в информационном обеспечении корректного обращения с отходами играют учет и отчетность в области обращения с отходами, паспортизация опасных отходов и государственный кадастр отходов.

На индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, Законом возложена обязанность вести учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Порядок такого учета устанавливают специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией, а порядок статистического учета в области обращения с отходами - специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета. Материалы учета сохраняются субъектами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, в течение срока, определенного специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Эти субъекты обязаны представлять отчеты о своей деятельности по обращению с отходами. Порядок и сроки представления отчетов определяются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области статистического учета по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. Отчеты включают сведения о происхождении, количестве, составе, свойствах, классе опасности отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания.

На основании предоставляемой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, информации Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы проводят работу по паспортизации опасных отходов и ведут государственный кадастр отходов. Государственный кадастр отходов ведется по единой для Российской Федерации системе с участием органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом государственный кадастр отходов включает федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Государственный кадастр отходов включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Государственный кадастр отходов ведется по единой для Российской Федерации системе. Порядок ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов определен Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г.

Меры экономического регулирования обращения с отходами включают плату за размещение отходов и меры экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами.

Плата за размещение отходов является важнейшим элементом экономического механизма охраны окружающей среды и разновидностью платы за негативное воздействие на природу. Такая плата взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются твердые отходы. Регулируется взимание платы Федеральными законами «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды», Налоговым кодексом РФ и другими актами. Ставки платы за размещение отходов различаются с учетом экологической обстановки на той или другой территории.

Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» предусмотрены меры экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами. Экономическое стимулирование деятельности в данной сфере осуществляется посредством:

- понижения размера платы за размещение отходов индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность, в процессе которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов;

- применения ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами.

В области обращения с отходами потенциально важную роль играет государственный, производственный и общественный контроль, т.е. проверка исполнения требований по обращению с отходами. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами проводят специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами и органы исполнительной власти субъектов РФ. Производственный контроль проводят юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами. Они же его организуют. Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют юридические лица по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. Общественный контроль в области обращения с отходами осуществляют граждане или общественные объединения.

За нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами должностные лица и граждане могут нести дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность, а юридические лица - административную и/или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.