Вступ
Стан навколишнього середовища змінюється дуже швидкими темпами внаслідок посилення антропогенних впливів. До найяскравіших проявів таких змін слід віднести масштабні зміни клімату, що виявляють себе у погодних аномаліях, стихійних лихах, що дедалі частіше чинять руйнівний вплив в різних регіонах світу, призводять до численних людських жертв та великих матеріальних втрат. Зміни мають глобальний характер, негативні техногенні впливи - яскраво виражений транскордонний характер, а діяльність, що спричиняє до цих природних змін і негативних впливів, гостро потребує міжнародно-правових засобів регулювання з огляду на неможливість належного врегулювання такої діяльності на національному рівні і необхідність координації зусиль різних країн у рамках тісних контактів, на базі міжнародно-правових норм, що відповідають існуючим умовам спільної діяльності, спрямовані на покращення цих умов і адекватні проблемам, що розвязуються. Національна нормотворчість співвідноситься із міжнародно-правовими чинниками, хоча і не залежить від них безпосередньо.
Роль парламентських інструментів формування екологічної політики є самоочевидною - вона не може існувати поза правовим полем, без законодавчого фундаменту, створення якого є прерогативою ВР. Парламент за своєю природою є найвідкритішим органом державної влади, притаманна йому змагальність політичних груп є ефективним механізмом самоконтролю, а парламентська практика постійно піддається жорсткій громадській оцінці. Наявність розгалуженої багаторівневої системи міжпарламентських звязків (участь у міжпарламентських асамблеях міжнародних організацій, існування понад 60 депутатських груп двосторонніх звязків тощо) створюють умови для міжнародного обміну досвідом. Високої оцінки заслуговують кваліфікація і досвід експертів Верховної Ради. Їхні оцінки часто є більш обєктивними, ніж оцінки колег, які працюють в інших органах влади, що є субєктами законодавчої ініціативи і не завжди вільні від впливу факторів корпоративної солідарності. Внутрішньо парламентська ж конкуренція субєктів законодавчої ініціативи сприяє неупередженості парламентських експертів.
Водночас слід констатувати, що природоохоронна проблематика і питання сталого розвитку в цілому досі не стали пріоритетами в діяльності ВР про що свідчить, зокрема, і той факт, що чисельність членів профільного Комітету в кожному скликанні значно менша від гранично допустимої в той час, як у ряді інших постійних парламентських комітетів (скажімо, в паливно-енергетичному чи в закордонних справах) склад формується в умовах жорсткої конкурентної боротьби. Ставлення ж до законопроектів, що мають природоохоронне значення, в більшості Комітетів ВР традиційно визначається переважно чинниками господарського характеру.
Політична воля, відображена в рішеннях ВР одного й того ж скликання, не завжди є стабільною, почасти узалежнюється конюнктурними чинниками. Найбільш промовистим прикладом мінливості позицій депутатського корпусу стосовно питань, що мають виразне природоохоронне значення, є рішення щодо запровадження ВР першого скликання мораторію на будівництво нових потужностей ядерної енергетики в 1990 році та скасування цього рішення тим таки складом ВР у 1993 році.
Однак за всіх вказаних недоліків парламенту, за визнанням переважної більшості іноземних та вітчизняних дослідників, українське природоохоронне законодавство є достатньо розвинутим, а основні акти (Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про природно заповідний фонд») враховують міжнародний досвід та відповідають сучасним критеріям дієвості. Нормативно правова база природоохорони розвивається достатньо динамічно, про що свідчать, наприклад, нова редакція «Правил охорони морських вод від забруднення та засмічення», яка схвалена Кабінетом Міністрів на початку 2002 року і жорстко регламентує, зокрема, поводження із баластними водами. Суттєвий крок вперед зроблено із внесенням у 2000 році змін до Закону України «Про захист атмосферного повітря» та низкою спричинених ним змін до ряду інших нормативно правових актів.
При цьому, однак, гальмується розгляд законопроектів, принципово важливих для мобілізації фінансово економічних інструментів природоохорони, - «Про екологічне страхування». З метою врегулювання питань застосування продуктів сучасної біотехнології та використання генетично змінених організмів розроблений і внесений на розгляд проект Закону України «Про державну політику регулювання в галузі генетично інженерної діяльності». Але слід відзначити, що за своїм змістовним наповненням цей важливий законопроект не є адекватним реальним потребам забезпечення національних інтересів у контексті експансії генетично модифікованих організмів та продуктів, що їх містять, на східноєвропейському (зокрема, українському) ринку. Попри численні вади як в частині юридичної техніки, так і в змістовному наповненні, його вже в першому читанні підтримали 376 (!) народних депутатів. Схвалення Верховною Радою законопроекту в цілому може стати хрестоматійним прикладом несумлінного лобізму.
Глобальний характер екологічних проблем зумовлює масштаби міжнародної співпраці в сфері охорони довкілля. Слід зазначити, що Міністерство екології та природних ресурсів за інтенсивністю міжнародних контактів впритул наближається до Міністерства закордонних справ, відповідаючи за імплементацію в Україні більше, ніж тридцяти ратифікованих нею міжнародних угод.
Акти ЄС щодо попередження забруднення підземних та поверхневих вод, забруднення повітря транспортними та промисловими викидами та ряд інших безпосередньо сприяли закріпленню відповідних норм, правил та принципів у міжнародних актах загальноєвропейського та світового значення (зокрема, в Деклараціях ООН). Діяльність інститутів ЄС має велике значення, для практичного застосування на міжнародному рівні принципу «забруднювач платить» (РРР - «polluter pays» principle) і передачі відповідного досвіду іншим міжнародним структурам, визначенню способу реалізації зазначеного принципу на рівні національних урядів, створення відповідної нормативно-правової основи в законодавстві країн, що не є членами Європейського Союзу. Велике міжнародне значення мають норми ЄС, спрямовані на запобігання змінам клімату і забезпечення ефективної політики поводження із відходами. Послідовна природоохоронна політика ЄС, що спирається на міцну нормативно-правову базу, не лише зменшує тягар екологічних проблем у країнах членах, але й запобігає здійсненню негативних впливів на країни, що межують із Європейським Союзом (Україна вже 2004 року стала сусідкою ЄС). Природоохоронні стандарти ЄС будуть застосовуватися (а почасти вже застосовуються) у країнах Центральної та Східної Європи з огляду на їхнє прагнення до вступу до ЄС. При цьому впровадження зазначених норм у рамках перехідного періоду вимагатиме тривалого часу, оскільки природоохоронне регулювання в ЄС тісно повязане із механізмами ринкового регулювання, що побудовані на ліберальних засадах.
Відповідно, ефективність адаптації природоохоронних норм ЄС до умов країн Центральної та Східної Європи залежатиме від динаміки ринкового реформування цих країн. У цілому, в рамках ЄС створено широку нормативну базу регулювання відносин, що стосуються навколишнього природного середовища, і ряд принципів та норм, закріплених у нормативно-правових актах ЄС, придатні для застосування в країнах ЦСЄ, проте потребують не простого включення до національного законодавства, а поступової ретельної і вибіркової адаптації. Це зумовлено як особливостями розвитку окремих країн, так і певними вадами, що їх не позбавлене законодавство ЄС у сфері захисту навколишнього природного середовища і природокористування. Насамперед, це стосується неповної відповідності актів ЄС принципам сталого розвитку. Так, скажімо, проблеми промислового забруднення значною мірою були розвязані завдяки згадуваним вище нормативно-правовим актам, що належним чином регулюють відносини, повязані із впливом промислових потужностей на довкілля. Однак здійснюваний підхід був недостатнім, оскільки залишалася не реформованою і позбавленою належної бази регулювання сукупність відносин, повязаних із енергоспоживанням, дією непромислових джерел забруднення довкілля, недостатня увага приділялася техногенним впливам і енергоємності сільськогосподарської галузі, не створено достатніх правових умов для оптимізації діяльності енергогенеруючих потужностей у цілому. Ефективні заходи в окремих галузях не компенсували браку цілісної збалансованої стратегії.
Процес імплементації норм, що містяться в актах ЄС, також супроводжується складностями, оскільки ці норми часто широко інтерпретуються в національних актах, а механізм контролю не є досконалим. Україна, проголошуючи вступ до ЄС стратегічним завданням зовнішньої політики, має активно, проте критично, уникаючи ідеалізації, сприймати досвід Євросоюзу.
Адаптація принципів та норм ЄС, прийнятних в умовах сучасної України, має стати важливою складовою програм гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС. Суттєвим недоліком вже розроблених програм є недооцінка важливості природоохоронних норм та підхід до економічного реформування з метою створення підґрунтя для господарської інтеграції у відриві від урахування природоохоронних чинників, тобто поза принципами концепції екологічно стійкого (екологічно збалансованого) розвитку. Цей недолік значною мірою зумовлено згаданими вище вадами законодавства ЄС, що до останнього часу недостатньо враховувало принципи екологічно стійкого (екологічно збалансованого) розвитку. Діючі Програми гармонізації законодавства України із законодавством ЄС, на жаль, не приділяють належної уваги саме природоохоронним аспектам правничої взаємодії, фактично ігнорують глибокий і безпосередній звязок економічних та екологічних чинників та відповідного законодавства, і мають бути відповідним чином доповнені.