2. Вирішення проблеми в сучасних умовах

Підписання 1994 року Угоди про партнерство і співробітництво між Європейськими Співтовариствами та їх державами - членами та Україною (УПС) поклало початок тісним відносинам між нашою державою та, без сумніву, найпотужнішою організацією держав, обєднаних на принципах спільного ринку і європейських традиціях демократичного життя. Для молодої Української держави це означало якщо не прорив, то великий крок уперед до утвердження себе на загальноєвропейському просторі й відображало головні пріоритети зовнішньої політики - повноцінну інтеграцію до європейського економічного, суспільно-політичного, культурного простору. Принаймні такі амбітні цілі лунали під час підписання УПС.

Однак, не применшуючи значення УПС, варто відмітити, що вона є лише міжнародним договором, і без наявності відповідної політичної волі належна його імплементація є або неможливою, або суто формальною. Не варто також перебільшувати значення УПС, оскільки вона є лише першим етапом на шляху до повноцінної інтеграції в систему відносин, що склалися на теренах Західної та Центральної Європи. Імплементація (виконання) УПС є своєрідним «лакмусовим папірцем», що свідчить про готовність країни до нового, більш змістовного, діалогу з Європейським Союзом. Результатом такого діалогу має стати тісніше співробітництво та поступова галузева інтеграція з потенційною можливістю асоціації та набуття членства в ЄС.

Україна є не єдиною державою, з якою Євросоюз має Угоду про партнерство й співробітництво. Однак наша держава стала першою країною, яка спільно зі своїми європейськими партнерами успішно здійснила моніторинг виконання Угоди і піднімає сьогодні питання про зміну існуючого або вироблення нового «ексклюзивного» формату взаємин із Європейським Союзом, який здійснив цього року безпрецедентне за масштабами розширення та впритул наблизився до кордонів України. Прагнення української влади до вироблення якісно нового типу відносин можна зрозуміти, хоча саме з них випливають і вимоги європейців щодо послідовної й повноцінної імплементації Україною положень УПС та здійснення корінних внутрішніх перетворень. Аналіз Спільної доповіді про виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС, опублікованої в березні 2003 року, а також галузеві дослідження політико-економічної ситуації в Україні свідчать про низку проблем, які перешкоджають подальшій інтеграції нашої держави з Євросоюзом та виробленню відповідного формату двосторонніх відносин.

Адаптація законодавства є спільним пріоритетом згідно з УПС (ст. 51). Однак, не потрібно зводити її виключно до необхідності врахування формальних вимог, що діють на теренах ЄС, в правовій системі України, оскільки це перетворить адаптацію законодавства на самоціль. Проблема ж відповідності полягає в потребі працювати й жити за тими ж правилами, які діють у цивілізованих розвинених країнах, та повязана з потребами внутрішніх перетворень передусім у самій Україні. Необхідно визнати цивілізовані «правила гри» й дотримуватися їх. Таким чином створюється можливість більшого наближення до ЄС як в економічному, так і політичному й культурному вимірах, що дозволить обом сторонам ефективніше взаємодіяти одна з одною та поглиблювати співпрацю на різних рівнях.

У рамках своєї Стратегії та Програми інтеграції до ЄС Україна створила організаційну структуру та правову базу для досягнення цієї мети, розробляючи, з 2001 року, план дій та робочий план щодо адаптації законодавства. Однак перші кроки на шляху створення механізму адаптації законодавства здійснювалися переважно главою держави та органами виконавчої влади, тоді як роль у цьому процесі Верховної Ради зводилася лише до розгляду відповідних законів. Ефективність такого процесу адаптації за відсутності контролю за його здійсненням зводилася нанівець. Нове законодавство фактично не перевірялося на предмет відповідності праву ЄС, що призводило до запровадження нормативних актів, які істотно суперечили acquis communautaire. Такий стан справ зберігався до прийняття парламентом Закону «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 21 листопада 2002 року. За вісім місяців потому в парламенті було зареєстровано розроблену Мінюстом однойменну Програму. Документ, що розглядався парламентарями в першому читанні, містив низку недоліків та «білих плям» і в цілому потребував суттєвого доопрацювання. Однак, враховуючи важливість та актуальність питання адаптації законодавства України до стандартів ЄС і попри всі недоліки законопроекту, в першому читанні його було підтримано парламентом і передано у відповідальний комітет з метою подальшого глибокого доопрацювання. Документ, що було подано на розгляд у другому читанні, виглядав значно досконалішим і був великою мірою позбавлений «дитячих хвороб» свого попередника. Хоча повністю досконалим його назвати важко. Передусім це стосується низки положень, які не відповідали Конституції України. Крім того, деякі пункти Програми не узгоджувалися з іншими її положеннями й вимогами чинного законодавства. Ці причини викликали накладення вето Президента на прийнятий парламентом закон. Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу була затверджена ВРУ від 27 листопада 2003 року.

У програмі подається ряд визначень, які є важливими для адаптації законодавства. Зокрема, сама адаптація законодавства визначається, як «процес приведення нормативно-правових актів України у відповідність до acquis communautaire», тобто до правової системи ЄС, котра включає акти законодавства ЄС, прийняті у рамках ЄС, спільної зовнішньої політики та політики безпеки і співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ.

Метою загальнодержавної програми є створення передумов для підготовки законодавчого поля для входження України в Європейський Союз.

Загальнодержавна програма - це - комплекс взаємоповязаних завдань із адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, які будуть спрямовані на реалізацію державної політики і пріоритетних напрямів створення сучасної правової системи України, шляхом удосконалення нормотворчої діяльності органів державної влади та запровадження єдиної системи планування, координації й контролю роботи з адаптації законодавства.

Адаптація законодавства України - це послідовний процес, який складається з декількох етапів. Перший етап розрахований на 2004-2007 роки, а періоди наступних будуть визначатися згідно з результатами і ситуацією в Україні.

Серед пріоритетних сфер першого етапу, зокрема, виділяють охорону здоровя та життя людей, тварин і рослин, а також довкілля.

Згідно з Загальнодержавною програмою адаптації необхідним є виконання таких завдань:

розробка глосарію термінів acquis communautaire, розробка єдиних вимог до перекладів і централізованої системи перекладів;

проведення порівняльно-правового дослідження відповідності законодавства України acquis communautaire у пріоритетних сферах;

переклад українською мовою актів acquis communautaire у пріоритетних сферах;

створення ефективного загальнодержавного механізму адаптації законодавства;

створення загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права;

створення системи навчання та підвищення кваліфікації державних службовців із питань європейського права;

вживання заходів щодо опрацювання й затвердження спільного з ЄС механізму підготовки планів-графіків адаптації та моніторингу їх виконання.

Програма передбачає послідовність здійснення адаптації законодавства у пріоритетних сферах, визначає повноваження із цього питання органів державної влади, зокрема Верховної Ради України, Кабінету - Міністрів України, Міністерства юстиції України, Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Конкретні заходи з адаптації законодавства, прогнозовані терміни їх виконання, обсяги видатків визначаються щорічним планом заходів з виконання Програми, який готується Координаційною радою з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, погоджується з Комітетом Верховної Ради України з питань європейської інтеграції та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Програмою визначаються особливості розгляду законопроектів і проектів інших нормативно-правових актів, що належать за предметом правового регулювання, до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу.

Фінансування заходів для виконання Загальнодержавної програми здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України та коштів міжнародної технічної допомоги. Для належного виконання Програми передбачається ряд заходів, які стосуються кадрового забезпечення, зокрема створення програм професійної підготовки, розробки навчальних курсів із європейського права, поглибленого вивчення іноземних мов та ін.

Для інформаційного забезпечення виконання Програми необхідно створити та забезпечити функціонування загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права. Елементи мережі повинні включати створення Інтернет-порталу й електронної системи документації, спеціалізованої бібліотеки європейського права, забезпечення доступу учасників процесу адаптації до баз даних законодавства Європейського Союзу, забезпечення передплати на офіційні видання Європейського Союзу.

Невідємною частиною Загальнодержавної програми адаптації є Перелік актів законодавства України та acquis Європейського Союзу в пріоритетних сферах адаптації. У Перелік включено опис законодавства України та законодавства Європейського Союз у відповідних сферах правового регулювання. Розділ, що стосується охорони довкілля, визначає такі напрямки, положення яких потребують адаптації: свобода доступу до екологічної інформації, оцінка впливу на довкілля, захист атмосферного повітря, озон та інші хімічні речовини, якість води, збереження природи, захист від шумового забруднення, хімічна продукція, біотехнології й генетичне модифіковані організми, відходи, навколишнє середовище та промисловість, захист від радіації, енергозбереження. Кожен із напрямків включає перелік нормативно-правових актів Європейського Союзу англійською й українською мовами.

В Україні у сфері адаптації створені та діють спеціальні органи наприклад Державна Рада з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України, Національна Рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

У 2000 році була прийнята Програма інтеграції України до Європейського Союзу, в якій проведений аналіз поточного рівня готовності України виконати відповідні зобовязання у конкретній сфері, зокрема у сфері охорони довкілля, а також визначені короткострокові, середньострокові та довгострокові пріоритети.

У 2001 році Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу затвердила орієнтовний перелік нормативних документів, до яких має бути адаптоване законодавства України протягом 2002-2004 років. У сфері охорони довкілля було визначено 56 документів, які стосуються, зокрема, водної політики, генетичне змінених організмів, флори та фауни, оцінки впливу на навколишнє середовище, небезпечних відходів, запобігання забрудненню та ін.

У 2003 році Українсько-европейський консультативний центр із питань законодавства провів експертну оцінку наближення законодавства України до законодавства Європейського Союзу у сфері навколишнього середовища. Було проведено аналіз ситуації в Україні у відповідних галузях (зокрема вільний доступ до екологічної інформації, оцінка впливу на навколишнє середовище, захист атмосферного повітря від забруднення, захист водних ресурсів, захист навколишнього середовища від відходів, генетично модифіковані організми, охорона природи та ін.), визначено рівень наближення до відповідного нормативно-правового акту в Європейському Союзі, а також зроблено ряд рекомендацій у цій сфері.

Наприклад, у сфері запобігання негативному впливу на навколишнє середовище від генетично модифікованих організмів та продуктів рекомендовано «прийняти законодавчий акт на основі Закону України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні та практичному використанні генетично-модифікованих організмів», що стосується створення, випробування та практичного застосування генетично модифікованих організмів, враховуючи зауваження та пропозиції субєктів законодавчої ініціативи, та подати його на розгляд до Верховної Ради». Щодо захисту навколишнього середовища від шумових викидів, то експерти Українсько-європейськоґо консультативного центру радять розробити спеціальні законодавчі акти, до яких необхідно включити положення про запобігання шумовим викидам, а також доповнити положення про захист від шумових викидів машин і механізмів та включити їх до Закону України «Про Національну програму створення національної екологічної мережі в Україні 2000-2015 рр.».

ЄС підтримує адаптацію законодавства України шляхом надання технічної допомоги ЄС, зокрема через заснований у рамках програми Тасіс Українсько-європейський консультативний центр із питань законодавства та через низку інших проектів, включаючи «Правові студії» та «Управління стандартами у сфері охорони навколишнього середовища на підприємствах». Нещодавно розпочав свою роботу проект «Розробка стратегії гармонізації правової бази поводження з відходами на державному і регіональному рівні зі стандартами Європейського Союзу».

Зрозуміло, що процес адаптації є нелегким завданням для України. Адже, незважаючи на розробку механізму адаптації, визначення її основних етапів та методів, існує і ряд проблем, що полягають, зокрема, у чіткому визначенні термінів, що використовуються, та правильному їх перекладі, виділенні питань, які потребують адаптації, у відсутності достатньої кількості спеціалістів у сфері європейського права та ін.

ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНА ПРОГРАМА

АДАПТАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ

ДО ЗАКОНОДАВСТВА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

(витяги)

Розділ VIII. ІНСТИТУЦЮНАЛЬНИЙ МЕХАНІЗМ

Верховна Рада України:

забезпечує виконання Програми з питань, які належать до компетенції Верховної Ради України;

розглядає проекти законів, розроблених на виконання Програми, як невідкладні;

визначає цілі та завдання другого та наступних етапів виконання Програми, встановлює їх часові межі;

у разі потреби вносить зміни до цієї Програми;

щороку заслуховує доповідь про стан виконання Програми;

забезпечує експертизу законопроектів, унесених до Верховної Ради України всіма субєктами права законодавчої ініціативи, на їх відповідність acquis communautaire на всіх етапах розгляду законопроектів. Кабінет Міністрів України:

забезпечує виконання Програми, окрім питань віднесених до компетенції Верховної Ради України;

затверджує після погодження з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції щорічний план заходів з виконання Програми; передбачає в проектах Державного бюджету України витрати на фінансування заходів з виконання Програми.

Органом, що координує роботу з виконання Програми, є Міністерство юстиції України, яке:

в установленому законодавством порядку щороку подає Міністерству фінансів України пропозиції щодо фінансування заходів з виконання Програми для врахування їх у проекті Державного бюджету України; за пропозиціями заінтересованих органів державної влади готує проект щорічного плану - заходів з виконання Програми, складовою якого має бути Орієнтовний план перекладу актів acquis communautaire; разом з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції здійснює моніторинг виконання Програми.

Міністерство юстиції України забезпечує проведення державної «політики в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу через урядовий орган державного управління, що створюється у його складі.

Керівник урядового органу державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу призначається на посаду рішенням Кабінету Міністрів України за поданням Міністра юстиції України, погодженим з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції.

Координація взаємодії органів державної влади та інших інституцій в процесі виконання Програми, планування роботи з адаптації відповідно до наявних фінансових, матеріальних та організаційних можливостей, а також розвитку взаємовідносин України з Європейським Союзом покладається на Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі - Координаційна рада). Головою Координаційної ради є Премєр-міністр Україні: за посадою.

Положення про Координаційну раду та її склад затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Координаційна рада щороку готує доповідь про стан виконання Програми, яка не пізніше 1 березня оприлюднюється на сесійному засіданні Верховної Ради України.

Науково-експертне, аналітичне, інформаційне та методологічне забезпечення виконання Програми, переклад актів acquis communautaire на українську мову, підготовка глосарію термінів acquis communautaire покладається на урядовий орган державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Розділ IX. ОСОБЛИВОСТІ РОЗГЛЯДУ ЗАКОНОПРОЕКТІВ ТА ПРОЕКТІВ ІНШИХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ, ЩО НАЛЕЖАТЬ ЗА ПРЕДМЕТОМ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДО СФЕР, ПРАВОВІДНОСИНИ В ЯКИХ РЕГУЛЮЮТЬСЯ ПРАВОМ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Кожен законопроект, внесений до Верховної Ради України, протягом семи днів подається до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для визначення належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу.

Протягом семи днів, якщо Верховною Радою України не визначено інший строк, Комітет Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції готує висновок щодо належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу. При цьому:

законопроекти, які згідно з висновком Комітету Верховної Ради України
з питань Європейської інтеграції не відносяться за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, вносяться до порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України для їх розгляду в загальному порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України;

законопроекти, які згідно з висновком Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції відносяться за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, окрім розроблених на виконання цієї Програми, протягом трьох днів передаються до урядового органу державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу для підготовки експертного висновку щодо відповідності законопроектів. Урядовий орган державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в двадцятиденний термін готує експертний висновок щодо відповідності законопроекту і передає його до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для підготовки пропозицій щодо доцільності прийняття законопроекту Верховною Радою України і термінів набрання ним чинності.

У разі внесення змін до законопроекту, який за предметом правового регулювання відноситься до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, при підготовці його до розгляду в другому та третьому читаннях в обовязковому порядку направляється на повторну експертизу щодо його відповідності до урядового органу державного управління в сфері адаптації.

Комітет Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції має право направити будь-який законопроект, що за предметом правового регулювання відноситься до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, до відповідних підприємств, установ, організацій або окремих експертів для проведення альтернативної експертизи на предмет відповідності законопроекту acquis communautaire.

Проекти інших нормативно-правових актів України, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносин в яких регулюються правом ЄС, в обовязковому порядку проходять експертизу на відповідність acquis communautaire.

Експертизу проектів актів Президента України, КМУ, НБУ, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС, здійснює урядовий орган державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС, експертизу проектів інших нормативно-правових актів - відповідні підрозділи органів, які видають акт.

Нормативно-правові акти, які суперечать acquis communautaire, можуть прийматись лише за нявності достатнього обґрунтування необхідності прийняття такого акту і на чітко визначений у самому акті строк.

Контроль за відповідністю підзаконних нормативно-правових актів acquis communautaire покладається на урядовий орган державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

Основні задачі:

- Доповнення функції екоінспекції - функція дізнання, без права проводити оперативно-розшукову діяльність

- Дотримання існуючого законодавства

- Запровадження принципу «забруднювач платить»

- Розділення повноважень з управління природними ресурсами й нагляду за дотриманням екологічних вимог та формування екополітики

- Розширення функції контролю громадськості, як опонентів влади

- Удосконалення законодавства з метою припинення субсидування забруднювачів