Характеристика сети особо охраняемых природных территорий Российской Федерации.

1. Точного числа памятников в России не знает никто. Зато хорошо известно, что каждый год страна теряет 110 -115 объектов национального достояния. Это официально. Сами же эксперты полагают, что цифры занижены как минимум вдвое. Мировой опыт показывает: ни одно государство мира не в состоянии на должном уровне содержать все памятники культурного наследия. Поэтому каждая страна пытается построить собственную эффективную модель охраны национального достояния, о чем свидетельствуют, например, различия в структуре управления наследием.

2.1 Развитие сети федеральных ООПТ.

Существующая федеральная система особо охраняемых природных территорий формировалась свыше 85 лет и включает: 100 государственных природных заповедников общей площадью 33,7 млн. га, в том числе 27,2 млн. га сухопутной с внутренними водоемами (1,6% площади России)[1], 35 национальных парков общей площадью 7 млн. га (0,4% площади России)[2], 69 государственных природных заказников общей площадью 12,5 млн. га (0,7% площади России), 28 памятников природы федерального значения общей площадью 0,04 млн. га. Совокупная площадь выше перечисленных особо охраняемых природных территорий составляет 53,2 млн. га (3,1% площади России)[3]

Сеть государственных природных заповедников и национальных парков стала особенно динамично развиваться, начиная с 1992 года. За этот период создано 26 новых заповедников, 18 национальных парков, 7 государственных природных заказников федерального значения и 3 памятника природы федерального значения. Общая площадь этих ООПТ составила 27 млн. га. Кроме того, за это время были расширены территории 21 заповедника, в общей сложности на 2,6 млн. га.

2.2 Категория ООПТ – государственные природные заповедники.

Наиболее значимой для сохранения биологического разнообразия категорией ООПТ в России являются государственные природные заповедники.

Первый общегосударственный российский заповедник – «Баргузинский» - был создан на Байкале в 1916 году на площади 200 тыс. га для охраны уникального баргузинского соболя и других ценных охотничье-промысловых животных. В 1992 году в России насчитывалось 78 заповедников общей площадью 20,4 млн. га, а по состоянию на 1 января 2003 года их число возросло до 100 (сотый заповедник – «Эрзи» - был организован в 200 году в Республике Ингушетия). Их площадь достигла 33,7 млн. га, в том числе 27,2 млн. га – сухопутная с внутренними водоемами. Это составляет почти 1,6% от площади Российской Федерации[4]. Таким образом, за 10 лет в стране было создано 22 новых заповедника, а общая площадь заповедных территорий увеличилась на 11 млн. га.

В настоящее время заповедники имеются в 19 (из 21) республиках, в 5 (из 6) краях, в 34 (из 49) областях, в автономной области и в 7 (из 10) автономных округах. Заповедники относятся к категории I по классификации охраняемых природных территорий, принятой МСОП.

2.3 Система российских национальных парков начала формироваться в 1983 году с организации первого парка – «Сочинского», в том же году был создан и национальный парк «Лосиный остров». В 1996 году в Российской Федерации насчитывалось уже 30 национальных парков общей площадью 6,6 млн. га, а к настоящему времени образовано 35 национальных парков общей площадью 7 млн. га, что составляет 0,4% от площади страны[5].

Всего с 1992 года по 2002 год создано 18 национальных парков общей площадью 3241,1 тыс. га.

По территории России национальные парки распределены неравномерно: в основном они сосредоточены в Европейской части и на Урале. На юге Сибири всего 6, в Центральной Сибири, на Дальнем Востоке и в российской Арктике их нет вообще.

Сегодня в России национальные парки расположены на территории 13 республик, 2 краев, 20 областей и 1 автономного округа. Площадь национальных парков колеблется от 6,6 тыс. га («Куршская коса» в Калининградской области) до 1,9 млн. га («Югыд ва» в Республике Коми).

В течение последних 10 лет проводилась работа по расширению уже существующих заповедников и национальных парков. За это время была расширена площадь одного национального парка («Паанаярви»), и ежегодно, в среднем на 130 тыс. га, увеличивалась площадь 2-3 заповедников. Только в 2002 году не была расширена площадь ни одного заповедника и ни одного национального парка[6].

2.4 Распоряжением № 725-р Правительства Российской Федерации от 23 мая 2001 года одобрен Перечень государственных природных заповедников и национальных парков, в соответствии с которым на территории Российской Федерации предусмотрено до 2010 года организовать 9 новых заповедников и 12 национальных парков[7]. Планировалось, что их создание должно проходить в два этапа (с учетом уже проведенных проектно-изыскательных работ):

1. В 2003-2006 гг. планировалось организовать государственных природных заповедников и национальных парков:

- «Ингерманландский» (Ленинградская область);

- «Кологривский лес» (Костромская область);

- «Сайлюгемский» (Республика Алтай);

- «Южнотаежный пихтовый» (Томская область);

- «Удэгейская легенда» (Приморский край);

- «Зов тигра» (Приморский край);

- «Анюйский» (Хабаровский край);

- «Шантарские острова» (Хабаровский край);

- «Берингия» (Чукотский автономный округ);

- «Калевальский» (Республика Карелия);

- «Бузулукский бор» (Оренбургская область);

- «Онежское Поморье» (Архангельская область)[8].

2. В 2007-2010 гг. планировалось организовать государственных природных заповедников и национальных парков:

- «Ставропольский лесостепной» (Ставропольский край);

- «Эльтонский» (Волгоградская область);

- «Барабинский» (Новосибирская область);

- «Шайтан-тау» (Оренбургская область);

- «Утриш» (Краснодарский край);

- «Заволжье» (Чувашская Республика);

- «Русская Арктика» (Архангельская область);

- «Придеснянский» (Брянская область);

- «Сенгилеевские горы» (Ульяновская область).

Кроме того, в 2003-2010 гг. планировалось продолжить работу по расширению территорий существующих государственных природных заповедников, в том числе путем создания биосферных полигонов. Особое внимание следует уделить расширению территорий следующих заповедников: Кавказского (Краснодарский край и Республика Адыгея), Тебердинского (Карачаево-Черкесская Республика), Катунского (Республика Алтай), «Кедровая падь» (Приморский край), Ханкайского (Приморский край), «Большая Кокшага» (Республика Марий Эл), Нижнее-Свирского (Ленинградская область), «Шульган-Таш» (Республика Башкортостан), Астраханского (Астраханская область), Богдинско-Баскунчакского (Астраханская область), «Черные земли» (Республика Калмыкия), Ростовского (Ростовская область), Дагестанского (Республика Дагестан), Курильского (Сахалинская область), Саяно-Шушенского (Красноярский край), Лапландского (Мурманская область), «Белогорье» (Белгородская область)[9].

К концу 2010 года предполагалось разработать и утвердить новую перспективную схему развития сети государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2015 года[10]. При этом учесть особую актуальность создания таких объектов в Хабаровском крае, Сахалинской области, Республике Саха, Иркутской области, Красноярском крае, Алтайском крае, Мурманской области, Республике Карелия, Московской области.

Из 69 государственных природных заказников федерального значения (общая площадь 12,5 млн. га) 57 заказников площадью 6,5 млн. га, находится в ведении и управлении Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Еще 11 (общая площадь свыше 6 млн. га) находится в ведении и управлении Министерства природных ресурсов России, из них 8 административно подчинены государственным природным заповедникам: «Южно-Камчатский» - Кроноцкому заповеднику (Камчатская область), «Малые Курилы» 0 Курильскому заповеднику (Сахалинская область), «Верхнее-Кондинский» - заповеднику «Малая Сосьва» (Ханты-Мансийский автономный округ), «Елогуйский» - Центрально-сибирскому (Красноярский край), «Североземельский» - заповеднику «Большой Арктический» (Таймырский автономный округ), «Цасучейский бор» - Даурскому (Читинская область), «Цейский» - Северо-Осетинскому (Республика Северная Осетия), «Кабанский» - Байкальскому (Республика Бурятия)[11].

2.5 Виды особо охраняемых природных территорий. Определения «земель ООПТ» ни в законодательстве, ни в литературе не содержится. Земли ООПТ, исходя из смысла ст. 95 Земельного кодекса можно определить, как участки земной поверхности, в границах которых располагаются природные комплексы и объекты, получившие в установленном порядке статус ООПТ.

Согласно Земельному кодексу в составе земель Российской Федерации по целевому назначению выделяется категория земель особо охраняемых территорий и объектов, к которой относятся земли:

- особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

- природоохранного назначения;

- рекреационного назначения;

- историко-культурного назначения;

- иные особо ценные земли.

К землям особо охраняемых природных территорий Земельный кодекс Российской Федерации (ст. 95) относит земли государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, природных парков, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Важно отметить, что Земельный кодекс повторяет положения Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях» о создании, в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках, охранных зон или округов с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. При этом устанавливается, что земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима. В состав земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, согласно ст. 96 Земельного кодекса Российской Федерации, включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человечества.

К землям природоохранного назначения Земельный кодекс (ст. 97) относит земли:

- водоохранных зон рек и водоемов;

- запретных и нерестоохранных полос;

- лесов, выполняющих защитные функции;

- противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений;

- иные земли, выполняющие природоохранные функции[12].

При этом в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые не совместимы с основным назначением этих земель.

Интересно отметить, что одновременно со ст. 97 относящей земли водоохранных зон к землям особо охраняемых природных территорий и объектов, ст. 102 названного кодекса относит земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, к землям водного фонда.

К землям рекреационного назначения, в соответствии со ст. 98 Земельного кодекса Российской Федерации, относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристические парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. К землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных земельных зон[13].

К землям историко-культурного назначения относятся земли:

- объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

- достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

- военных и гражданских захоронений.

Земельный кодекс устанавливает, что в пределах историко-культурного назначения за пределами земель поселений вводится особый правовой режим использования земель, запрещающих деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры[14].

К особо ценным землям, согласно ст. 100 Земельного кодекса, относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). Установлено, что сведения об особо ценных землях должны указываться в документах государственного земельного кадастра, документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных удостоверяющих права на землю документах.

При этом в действующем законодательстве существует определенная правовая коллизия в отношении земель ООПТ, созданных на землях государственного лесного фонда, аналогичная рассмотренной выше в отношении земель водоохранных зон рек и водоемов. Согласно Лесному кодексу земли национальных парков относятся к землям лесного фонда. В соответствии же с Земельным кодексом Российской Федерации земли национальных парков относятся к землям особо охраняемых природных территорий.

Нормативное закрепление понятия «особо охраняемые природные территории» впервые было осуществлено в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.95 № 33-ФЗ.

Названный Закон определяет особо охраняемые природные территории как «участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны»[15]. Особо подчеркивается, что такие территории относятся к объектам общенационального достояния.

Данное определение не обеспечивает учет экосистемных связей для водных объектов и не включает участки недр. Поэтому представляется более целесообразным говорить об участках земли, водных объектов, недр, в границах этих участков[16].

Категории особо охраняемых природных территорий отличаются задачами, особенностями правового статуса, режимом особой охраны и статусом природоохранных учреждений. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», могут быть образованы следующие категории таких территорий[17]:

· Государственные природные заповедники (в том числе биосферные). Эти территории полностью изымаются из хозяйственного использования и охраняются как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

· Национальные парки. Имеют зоны с различными ограничениями использования природных комплексов и объектов, имеющих особую экологическую, историческую и эстетическую ценность. Являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

· Природные парки. Природоохранные рекреационные учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.

· Государственные природные заказники. Территории (акватории) имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов и их компонентов и поддержания экологического баланса. Могут создаваться заказники различного профиля: ландшафтные, биологические (ботанические и зоологические), гидрологические и др.

· Памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

· Дендрологические парки и ботанические сады. Природоохранные учреждения, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществления научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач.

· Лечебно-оздоровительные местности и курорты. Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия). Выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств.

Законом установлено, что ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение[18].

Правительство Российской федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий. Например, территория зеленых зон, городских лесов и парков, природно-исторические парки, микрозаповедники, заповедные участки, охраняемые береговые линии и речные системы, охраняемые природные ландшафты и другие. Однако в этом Законе не определен правовой статус таких категорий[19].

2.5 Примеры категорий региональных ООПТ:

· Эколого-этнические, ландшафтно-исторические и эколого-рекреационные зоны (Закон Республики Хакассия «Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакассия»);

· Государственные природные микрозаповедники и микрозаказники, охраняемые вводно-болотные угодья, биологические станции (учебно-научные стационары), охраняемые водные объекты (Закон Красноярского края «Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае»);

· Природная заповедная территория областного значения, природный резерват областного и местного значения (Закон Пермской области «Об историко-культурно-природном наследии Пермской области»).

Предлагается определить более высокий статус для новых категорий ООПТ, обеспечив их введение не подзаконными актами Правительства РФ и субъектов РФ, а законами соответствующего уровня, так как в настоящее время основные категории ООПТ федерального уровня и на практике субъектов федерации установлены именно законами. Субъекты РФ, вводя в своих законах иные категории особо охраняемых природных территорий, определяют их правовой режим, порядок создания и т.д.