УМК Экологическое право

§ 4. Платность природопользования

Платность природопользования относится к одному из основных принципов экологического права. Исходя из существующего деления природопользования на 2 вида – внесение в окружающую среду вредных веществ и изъятие из окружающей среды природных ресурсов – все платежи можно разделить на плату за загрязнение окружающей среды и плату за изъятие природных ресурсов.

Плата за загрязнения

Попытка введения платы за загрязнение была предпринята в отечественном законодательстве еще в конце 20х гг. прошлого века. Тогда в ряде союзных республик была установлена плата за сброс неочищенных сточных вод в водоемы, позднее она была закреплена постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 августа 1931г.

Декларировалось, что целью ее введения являлось прекращение загрязнения водных объектов путем применения экономических санкций. Но предприятия быстро приспособились к этому экономическому рычагу и стали включать плату в себестоимость продукции, что свело на нет ее регулирующее воздействие.

К тому же порядок расходования собираемой платы не увязывался в законодательстве с использованием ее на природоохранные мероприятия. В результате она стала дополнительным источником доходов местных и республиканских бюджетов, которые оказались прямо заинтересованы в регулярном и полном поступлении соответствующих средств. Это привело к тому, что в итоге промышленные предприятия стали вводиться в эксплуатацию преимущественно без очистных сооружений. В 1957 г. этот платеж был заменен штрафами за нарушение водного законодательства, которые в период до 1961 г. взимались в том числе и с юридических лиц.

В 70-е годы в ряде экономически развитых стран резко возрос интерес к плате за загрязнение. В СССР же только велись дискуссии по этому поводу. В практическую плоскость этот вопрос был перенесен в конце 80-х гг. – совместным постановлением ЦККПСС и СМСССР 1988 г. Потом в течение 2х лет проходила экспериментальная отработка механизма ее определения. На законодательном уровне плата за загрязнение впервые была введена Законом «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., который установил четыре режима платы в зависимости от соотношения реального объема загрязнения и установленных условий.

Плата за загрязнение в рамках предельно допустимых нормативов (ПДВ, ПДС, ПДУ) – наиболее экономически предпочтительный режим.
Плата за загрязнение с превышением ПДВ, но в пределах ВСН (лимитов). К этому платежу применяется 5-ти кратный коэффициент по сравнению с первым платежом.
Плата за загрязнение с превышением установленных лимитов – здесь предусматривается взимание платы в 5-ти кратном размере по сравнению с платой за загрязнение в пределах лимитов.
Загрязнение в отсутствии разрешения все рассматривается как сверхлимитное с тем же коэффициентом.

Этот механизм подробно был изложен в Постановлении Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»¹⁰

П.2 данного Постановления поручал МПР РФ разработать и утвердить базовые нормативы платы и коэффициенты к ним и 27.11.1992 МПР РФ утвердило их.

НК РФ¹¹ по чисто формальному принципу (10%, а затем 19% и 20% платы за загрязнение поступало в федеральный бюджет) отнес плату за загрязнение к единому федеральному экологическому налогу. Правда впоследствии концепция экологического налога не была реализована в части второй НК РФ. Более того, в августе 2004 г. из ст. 13 ч. I НК РФ вообще была исключена соответствующая норма.

10.01.2002 был принят ФЗ «Об охране окружающей среды», который прямо установил, что плата за загрязнение должна определяться федеральным законом. (Закон 91 г. просто устанавливал режим «загрязнитель платит», но не говорил, что эта плата устанавливается Законом)

Попытки же провести в Государственной Думе весной 2003 г. проект ФЗ «О плате за загрязнение окружающей среды» натолкнулись на ожесточенное сопротивление промышленного лобби, не заинтересованного в установлении жестких требований к такого рода платежам. Т. о. к 2007 г. проблема законодательного закрепления механизма экологических платежей не была решена.

Вопросы взимания данной платы оказались в 2002-2003 гг. предметом горячих дискуссий, в т. ч. с участием высших судебных инстанций – Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ.

28 марта 2002 г. ВС РФ принял решение о признании незаконным постановления Правительства РФ № 632¹². Судьи сочли систему экологических платежей незаконной, т. к. по Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, а постановление № 632 возлагает обязанность по уплате налога, не установленного федеральным законом. Данное решение ВС РФ означало, что плату за загрязнение возможно было не уплачивать до установления непосредственно в федеральном законе всех существенных элементов налогового обязательства: объекта, ставки, срока уплаты и др.

Однако спустя непродолжительное время вопрос относительно законности постановления № 632 попал на рассмотрение в Конституционный Суд РФ¹³, который пришел к иным, нежели ВС РФ, выводам.

КС РФ признал экологические платежи не налогом, а фискальным сбором, который не регулирует НК РФ, применительно к такому платежу термин «законодательство» толкуется расширительно и он может устанавливаться не только законом, но и постановлением Правительства РФ. Исходя из этого постановления Правительства № 632 сохраняет силу и подлежит применению.

12 февраля 2003 года ВС РФ принял новое решение¹⁴, подчиняясь сделанному КС РФ выводу, но указал там же, что постановление Правительства РФ № 632 в отдельных частях является незаконным.

Это коснулось п. 2 постановления № 632, которым Правительством РФ было незаконно делегировано установление ставок платы Министерству природных ресурсов РФ, и п. 9, который устанавливал безакцептный порядок взыскания сумм платежей с природопользователей за негативное воздействие на окружающую среду.

12 июня 2003 г. Постановлением Правительства № 344¹⁵ были установлены базовые нормативы платы за загрязнение, которые могли быть увеличены в соответствии с коэффициентами, учитывающими экологические факторы по территориям экономических районов РФ и по бассейнам морей и рек. Этот акт впервые установил обязанность внесения платежей за автотранспортные средства, числящимися на балансе юридических лиц.

В любом случае, внесение платы за загрязнение не освобождает от возмещения вреда, причиненного окружающей среде и от проведения природоохранных мероприятий.

Следует отметить, что между экологическими платежами по Закону 1991 г. и по ФЗ 2002 г. имеется существенная разница. Согласно Закону 1991 г. платежи подлежали взиманию за факт выбросов и сбросов загрязняющих веществ а по ФЗ 2002 г. платежи взимаются за негативное воздействие, которое может выражаться в том числе и в выбросах загрязняющих веществ.

Но исходя из ст. 1 ФЗ 2002 г., содержащей определение негативного воздействия на окружающую среду (негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;) и нормативов допустимого воздействия на окружающую среду (нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды;), можно сделать вывод, что деятельность предприятий в пределах нормативно допустимых воздействий не влечет негативного воздействия на окружающую среду. Экологический платеж в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду требуют с предприятия на основании Постановления Правительства РФ № 632 и за выбросы в пределах нормативов. Но исходя из ФЗ 2002 г. в пределах нормативов негативного воздействия на окружающую среду не происходить.

Не решен вопрос и о плательщиках. Они должны быть указаны в федеральном законе. В Законе 91 г. плательщики были обозначены в ст. 20 как предприятия, учреждения, организации.

В ФЗ 2002 г. плательщики были названы в п. 4 ст. 15 – юридические лица и индивидуальные предприниматели, на что указывал и КС РФ в Определении № 284-О. Однако с 1 января 2006 г. ст. 15 данного закона признана утратившей силу федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

Срок уплаты экологических платежей тоже не решен. Изначально сроки уплаты были установлены в Порядке направления предприятиями, учреждениями, организациями средств в государственные внебюджетные экологические фонды, утвержденном совместным письмом Минфина РФ от 22 декабря 92 г. и Минприроды РФ от 21 декабря 92 г.

Однако согласно приказу МПР РФ и Минфина РФ от 10 июня 2002 г. указанный Порядок утратил силу. В настоящее время по вопросу сроков уплаты платежей действует приказ Ростехнадзора от 27 октября 2006 г. № 49, но он носит рекомендательный характер.

Плата за использование природных ресурсов

При помощи этого платежа реализуется право собственника природных ресурсов на получение определенной части прибыли за предоставление в пользование природных ресурсов. Доля прибыли собственника устанавливается с учетом спроса на этот ресурс и дифференциальной ренты, т.е. избыточной прибыли, получаемой природопользователем при одинаковых по сравнению с другими субъектами затратах за счет более высокой продуктивности данного природного ресурса.

Вмировой практике выработано 4 подхода к платности за природные ресурсы.

налог;
договорная система;
смешанная фискальная система;
система компенсационных неналоговых платежей и штрафных санкций.

В РФ на сегодняшний день наблюдается следующая картина. В Законе «О недрах» предусмотрены такие платежи как:

разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;
регулярные платежи за пользование недрами;
плата за геологическую информацию;
сбор за участие в конкурсе(аукционе);
сбор за выдачу лицензии. Кроме того, пользователи недр уплачивают налоги и сборы, установленные в законодательстве РФ о налогах и сборах.

ЗК РФ устанавливает платежи в виде земельного налога и арендной платы. Водный кодекс РФ¹⁶ 2006 г. и Лесной кодекс РФ¹⁷ 2006 г. вводят платежи в виде арендной платы.

ФЗ «О животном мире» устанавливает плату за пользование животным миром и штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром. С 1 января 2005 г. вступила в силу гл. 31 НК РФ, регулирующая земельный налог; с 1 января 2002 г. действует гл. 26 НК РФ, устанавливающая налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ); с 2004 г. вступила в силу гл. 25.1 НК РФ, в которой закреплены требования по уплате сбора за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.

А согласно ст. 13 НК РФ в сфере природопользования должны взиматься такие налоги и сборы как налог на пользование недрами, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог, водный налог.

Несовпадение предполагаемого и реального перечней налогов и сборов указывает на то, что законодатель окончательно не определился с оптимальной моделью налогообложения в природоресурсовой сфере.

Выводы, к которым пришел КС РФ заключаются в том, что часть природоресурсовых платежей носит гражданско-правовой характер (арендная плата), другие могут рассматриваться в качестве налоговых сборов, природа третьих носит явно смешанный характер (сбор за участие в аукционе, плата за геологическую информацию).

Признание некоторых платежей за природопользование налоговыми сборами означает применение к ним требований об установлении их в НК РФ.

Содержание