§ 3. Особо охраняемые природные территории (оопт)

Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 года²⁵ выделяются следующие виды особо охраняемых природных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Ряд особо охраняемых природных территорий включен в Список объектов всемирного культурного и природного наследия, ежегодно обновляемый во исполнение Конвенции ЮНЕСКО 1972 года, в который в настоящее время входит по категории «природное наследие» 138 объектов и по категории «природно-культурное наследие» 23 объекта. В РФ имеется 5 объектов, отнесенных к категории «природное наследие», среди них «Озеро Байкал», «Вулканы Камчатки».

Все особо охраняемые природные территории можно подразделить на 3 вида в зависимости от типа охраны: 1) с абсолютным режимом; 2) с относительным режимом; и 3) со смешанным режимом.

1. <CLOSETEST8< FONT>Режим абсолютной <OPENTEST7< FONT>охраны присущ заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную, рекреационную и иную деятельность, если они не совместимы с целями и задачами режима данного объекта. Но надо учитывать, что запрет на рекреационную деятельность относится к организации турбаз, организованному туризму, но не исключает экскурсии для осмотра по специальным тропам и т. п. Не исключается также научно-исследовательская и природоохранительная деятельность, если они направлены на осуществление целей заповедывания.

2. Относительно-заповедный режим построен на сочетании абсолютных запретов с допущением ограниченной эксплуатации природных ресурсов. Такой режим присущ заказникам.

3. <CLOSETEST7< FONT>Смешанный режим применяется в организации национальных и природных парков. Там сочетаются зоны абсолютного запрета на вмешательство в природные процессы и зоны пассивного и активного отдыха.

<QUEST7CLOSETEST4OPENTEST8CLOSETEST5OPENTEST9< FONT>Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное или региональное значение. К территориям федерального значения относятся заповедники и национальные парки. К территориям регионального значения относятся природные парки. Все остальные могут быть как федерального, так и регионального значения.

Вокруг особо охраняемой природной территории могут создаваться охранные зоны, которые не относятся к территории особо охраняемой природной территории.

В результате административной реформы особо охраняемые природные территории остались по-сути бесхозными. В новой структуре федеральных органов исполнительной власти не оказалось органа, который бы целиком отвечал за особо охраняемые природные территории. Формально их закрепили за Росприроднадзором, в котором даже нет специального подразделения, занимающегося заповедным делом.

Те особо охраняемые природные территории, которые имеют статус федеральных, хоть как-то охраняются. Как правило, они оформлены как государственные учреждения с соответствующим финансированием, штатом и т.п.

Региональные же особо охраняемые природные территории – лишь пометка на карте, о которых нередко не знают даже местные жители.

С 1 января 2005 года должны были вступить в силу поправки к ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», внесенные в него ФЗ №122-ФЗ от 22.08.04.²⁶ В соответствии с ними природные парки и заказники, ранее принадлежащие субъектам РФ, должны были стать федеральной собственностью, как национальные парки и заповедники. Естественно, руководители субъектов РФ не захотели передавать свои земли в федеральную собственность и решили упразднить природные парки и заказники (юридически, а не фактически), изменив их правовой статус. В результате, например, в республике Алтай упразднили все природные парки, включая природный парк «Белуха», являющийся объектом всемирного природного наследия. В Приморском крае прикрыли Хасанский заказник международного значения – водноболотный кусочек земли, на который 2 раза в год садятся миллионы перелетных птиц Северо-Восточной России.

Но 29 декабря 2004 года был принят ФЗ №199-ФЗ,²⁷ которым эти поправки были отменены с 31 декабря 2004, т. е. накануне их вступления в силу, в результате чего полномочия субъектов РФ не были ограничены.

особо охраняемые природные территории федерального значения создаются по решению Правительства РФ по представлению федерального специально уполномоченного органа исполнительной власти, только национальные парки создаются по представлению федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории регионального значения создаются по решению органа исполнительной власти субъекта РФ и только природные парки – по решению органа государственной власти субъекта РФ по представлению федерального органа исполнительной власти.

В развитие Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» в Санкт-Петербурге 30 декабря 2005 года был принят Закон Санкт-Петербурга №660-105 «О государственных природных заказниках и памятниках природы регионального значения в Санкт-Петербурге».²⁸

Государственные природные заповедники – исторически первая, самая эффективная форма охраны эталонных участков природы. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Первый заповедник – «Баргузилский» - был создан в 1916 году для охраны баргузилского соболя. В заповедниках установлен самый строгий режим охраны, но до 5% территории заповедника может находиться в хозяйственном использовании, если это необходимо для его нормального функционирования. Заповедники являются государственными учреждениями. На их территории не могут находиться земельные участки, принадлежащие иным лицам. <CLOSETEST10< FONT>При создании заповедника земельные участки у всех землепользователей изымаются для государственных нужд. Земли заповедника отнесены к изъятым из оборота и не подлежат приватизации. Если вокруг заповедника создается охранная зона, то ее территория не изымается у землепользователей, но права их ограничиваются с целью защиты режима особой охраны заповедника. Например, запрещается охота, рыболовство, порубка деревьев, применение агрохимикатов. Правда за эти ограничения землепользователям полагается возмещение убытков в соответствии со ст.57 ЗК РФ.

Заповедники финансируются за счет средств федерального бюджета, а также за счет средств, полученных от научной, рекламно-издательской деятельности, за счет возмещения ущерба, причиненного заповеднику от реализации конфискованных орудий незаконной охоты и рыболовства и добровольных пожертвований. Штрафы за экологические правонарушения поступают в самостоятельное распоряжение заповедников и учитываются на отдельном балансе.

Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

Идея их создания возникла в конце 19 века в США. Само название призвано подчеркнуть, что они принадлежат всему народу, всей нации и создаются специально для отдыха.

В мире эта форма охраны очень распространена, национальных парков насчитывают около 2,5 тысяч, в России же их всего 36.

Система национальных парков в РФ начала функционировать в 80-е годы. Первые национальные парки были созданы в 1983 году – на Черноморском побережье «Сочинский» и в Москве и Московской области «Лосиный остров».

При создании национальных парков земельные участки у всех землепользователей изымаются, они исключены из оборота, но для национальных парков характерно одно исключение – земельные участки национального парка можно сдавать в аренду для организации туристической деятельности, что не соответствует правовому положению земель, изъятых из оборота.

Однако, в отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей или собственников. В 19-ти национальных парках есть такие участки. Например, в Переславском национальном парке они занимают 78% территории, в Самарском – 41%. Правда, в соответствии с п. 4 ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на землях, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации, запрещается расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Вопрос о соблюдении этой нормы встал особо остро при проведении государственной экологической экспертизы проекта ВСМ СПб-Москва. Согласно «Новгородскому» варианту строительства она должна была пересекать Валдайский национальный парк и его охранные зоны на протяжении 20 км. Правда, заказчик договорился о прокладке трассы в пределах полосы отвода существующей автомобильной дороги СПб-Москва. Полоса же отвода автомобильной дороги относится к землям транспорта, а не к землям парка. Но такое решение незаконно в свете положений п. 4 ст. 15.

В национальных парках действует дифференцированный режим особой охраны, в соответствии с которым территория национального парка подразделяется на следующие зоны:

1. Заповедная зона – в ней запрещена любая хозяйственная или рекреационная деятельность;

2. Особо охраняемая зона – здесь допускается строго регулируемое посещение;

3. Зона познавательного туризма;

4. Рекреационная зона – предназначена для отдыха;

5. Зона охраны историко-культурных объектов;

6. Зона обслуживания посетителей – в ней располагаются места ночлега, палаточные лагери и т. п.;

7. Зона хозяйственного назначения – предназначена для обеспечения функционирования национального парка.

Следует отметить, что российские национальные парки, в отличие от, например, американских, предназначенных прежде всего для отдыха, приоритет отдают не рекреационной, а природоохранительной деятельности.

На территории национального парка запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам.

Национальные парки, также как и заповедники, являются юридическими лицами, некоммерческими организациями, финансируются точно также как и заповедники, но помимо этого на их счет поступают еще и средства, перечисляемые им в качестве арендной платы.

В Йеллоустоунском национальном парке в США состоялась II-ая Всемирная конференция по национальным паркам, которая констатировала, что ни один национальный парк мира не смог решить задачи сохранения природных комплексов на своей территории. Конференция пришла к выводу, что причиной этого служит противоречивость самой идеи национальных парков – стремление совместить охрану природы с рекреацией. В связи с этим в последнее время в США в национальных парках стали выделять все большее число абсолютно охраняемых участков, вводятся все более строгие правила прохождения туристических маршрутов.

Справедливости ради стоит отметить, что в России идея национальных парков отличается от американской, у нас они прежде всего занимаются охраной природы, а не организацией туристической деятельности. Например, в США национальные парки ежегодно посещает порядка 30 млн. человек, что приносит весьма ощутимый доход. В России же все особо охраняемые природные территории в год посещает максимум 1 млн. туристов.

Но в России другая проблема. Даже то незначительное количество национальных парков, которые у нас имеются, субъекты РФ пытаются обратить в региональные путем перевода их в природные парки.

Регулируемый туризм осуществляется на основании лицензий, предоставляемых дирекциями национальных парков. Владельцам лицензий могут быть предоставлены в аренду земельные участки, здания на условиях, определяемых договором. Договор заключается с дирекцией и регистрируется в государственных органах, в ведение которых находятся национальные парки.

<CLOSETEST6< FONT>Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.

Основное их отличие от национальных заключается в том, что они находятся не в ведении федерации, а исключительно в ведении субъектов РФ и сосредоточены прежде всего на организации рекреационной, а не природоохранной деятельности. Также как и национальные парки, природные парки включают в себя различные функциональные зоны, только в меньшем количестве. В природном парке выделяются природоохранная зона, рекреационная зона, агрохозяйственная зона, зона охраны историко-культурных памятников.

Природные парки являются юридическими лицами, некоммерческими организациями; финансируются, в отличие от национальных парков, за счет средств бюджета субъектов РФ, а не федерального, а также за счет рекреационной, рекламно-издательской деятельности, в счет возмещения ущерба и благотворительных взносов.

Государственные природные заказникии – <CLOSETEST9< FONT>являются единственной ООПТ, в задачи которой входит не только природоохранная деятельность, но и хозяйственное использование отдельных природных ресурсов. Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Создание заказника допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей или собственников земельных участков. В первоначальной редакции ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» содержалось положение, в соответствии с которым собственникам, пользователям земельных участков в границах заказников (т.е. когда заказник создается без изъятия земельных участков) предоставляются льготы по уплате земельного налога. В настоящее время это положение исключено, т. к. природоохранное законодательство не может устанавливать налоговые льготы. Но в соответствии со ст. 57 Земельного кодекса РФ таким собственникам и пользователям земельных участков возмещаются убытки, вызванные тем, что они обязаны соблюдать режим особой охраны. В соответствии с Федеральный закон «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» 2004 года перевод земельных участков из одной категории в другую с целью создания особо охраняемой природной территории осуществляется без согласия правообладателей земельных участков по ходатайству государственных органов, за что и предусмотрено возмещение им убытков.

Заказники могут быть различного профиля:

1. Комплексные (ландшафтные), предназначены для сохранения природных комплексов;

2. Биологические (ботанические и зоологические) – для сохранения редких и исчезающих видов растений и животных;

3. Палеонтологические – для сохранения ископаемых объектов;

4. Гидрологические (болотные, озерные, речные, морские) – для сохранения ценных водных объектов;

5. Геологические – для сохранения ценных объектов неживой природы.

Памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

К памятникам природы относятся:

• участки животной местности,

• уникальные формы рельефа,

• природные гидроминеральные комплексы,

• эталонные участки нетронутой природы,

• места нахождения ценных палеонтологических объектов и др.

На каждый памятник природы заводится паспорт, в котором указывается наименование, местонахождение, краткое описание, границы, площадь памятника природы, допускаемые виды деятельности.

Вызывает некоторое недоумение, что в паспорте должна иметься фотография памятника природы на момент составления паспорта. Если это дуб, который посадил, к примеру, Петр I, то требование о наличие фотографии вполне закономерно, но если памятником природы являются уникальные формы рельефа или эталонные участки нетронутой природы, то выполнение этого требования становится проблематичным.

Памятник природы обозначается на местности информационными знаками.

<CLOSETEST11< FONT>Также как и заказники, памятники природы могут создаваться с изъятием и без изъятия у собственников, землепользователей земельных участков в черте памятника природы. Если памятник природы создается без изъятия земельных участков, то собственники, землепользователи земельных участков принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны, а расходы на это возмещаются из соответствующего бюджета в порядке возмещения убытков, предусмотренном ст. 57 Земельного кодекса РФ. Правда несколько странно звучит положение о возможности нахождения на территории памятника природы иных собственников, землепользователей с учетом того, что на этой особо охраняемой природной территории должен действовать самый строгий режим охраны – абсолютный.

Если же памятник природы создается с изъятием земельных участков у собственников, пользователей, то это происходит в порядке, предусмотренном ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Порядок финансирования памятников природы аналогичен порядку финансирования заказников.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

На территории дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая нарушение сохранности флористических объектов.

Дендрологические парки и ботанические сады могут быть разбиты на функциональные зоны:

1. Экспозитивная зона – посещение ее разрешается в порядке, определенном дирекцией,

2. Научно-экспериментальная зона – в нее доступ имеют только научные сотрудники,

3. Административная зона

Порядок финансирования аналогичен порядку финансирования заказников.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты. Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения; курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Правовой режим этих особо охраняемых природных территорий регулируется специальным ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».²⁹ В соответствии с Положением о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 № 1426³⁰, предусмотрен ряд условий для признания территории лечебно-оздоровительной местностью федерального значения. Курорт федерального значения - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в установленном порядке в ведении федеральных органов государственной власти.

Охрана этих особо охраняемых природных территорий осуществляется посредством установления округов санитарной охраны, а если природно-лечебные ресурсы относятся к недрам, то посредством установления округов горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов (Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 года № 1425)³¹. Округ санитарной (горно-санитарной) охраны - особо охраняемая природная территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. <CLOSETEST12CLOSETEST13< FONT>Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района).

Все особо охраняемые природные территории должны быть занесены в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок ведения которого урегулирован Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 года № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий».³²

Порядок организации охраны на особо охраняемых природных территориях зависит от того, к какой категории отнесена данная территория. В заповедниках и национальных парках охрана осуществляется специальной государственной инспекцией по охране, работники которой входят в штат. <CLOSETEST14< FONT>На остальных особо охраняемые природные территориях охрана осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся. Сейчас это Росприроднадзор.