5.4. Правові засади природокористування

Ступінь цивілізації вимірюється не лише кількістю кіловат, що їх виробляють енергоустановки. Вона вимірюється також низкою моральних і духовних критеріїв, мудрістю людей, які просувають уперед цивілізацію, намагаються забезпечити їй довговічність у найсприятливішому для її процвітання середовищі, у цілковитій гармонії із законами природи, від яких людина ніколи не звільниться. (Ж. Дорст, французький зоолог, громадський діяч).

Закони про охорону природи.

Правову основу охорони природи становлять закони внутрішньодержавної й міжнародної ваги. В них наводяться обов´язкові для всіх громадян вимоги, націлені на забезпечення нормальних умов функціонування екосистем біосфери та раціональне використання людиною природних ресурсів. Виконання цих законів забезпечується різними методами: від виховних і просвітніх до штрафів, адміністративних і кримінальних покарань порушників.

Екологічне право — це порівняно молода, але дуже важлива галузь юриспруденції, що розвивається, покликана законодавчо забезпечити права людини на здорове середовище проживання та раціональне природокористування.

Основний законодавчий акт у галузі охорони природи в нашій державі сьогодні — Закон України про навколишнє природне середовище, затверджений Верховною Радою 1 липня 1991 р. Закон складається з 14 розділів, у яких викладено загальні положення, екологічні права та обов´язки громадян, функції рад народних депутатів, а також повноваження органів управління у сфері охорони природи, висвітлено питання спостереження, прогнозування, обліку та інформації в галузі охорони довкілля, питання екологічної експертизи, контролю й нагляду, регулювання використання природних ресурсів, економічних механізмів забезпечення охорони природи. Наведено також положення про заходи, пов´язані з екологічною безпекою, надзвичайними екологічними ситуаціями, про відповідальність за порушення природоохоронного законодавства та про міжнародні зносини України у сфері охорони довкілля.

Незважаючи на потужну правову базу, поки що не визначено правових норм прямої дії багатьох положень указаного Закону, а це ускладнює його виконання й робить малоефективним. Тому до нього слід розробити й ухвалити пакет із кількох десятків супутніх законів і підзаконних актів, які б чітко регламентували застосування всіх положень основного Закону.

До важливих державних документів природоохоронного напряму належать також: Земельний кодекс України (1992), Водний кодекс України (1995), закони України «Про екологічну експертизу» (1995), «Про природно-заповідний фонд України» (1992), Лісовий кодекс України (1994), кодекси України «Про надра» (1994), «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (1995), «Про плату за землю» (1996), «Про відходи» (1998), «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» (2000), «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру» (2000), «Про об´єкти підвищеної небезпеки» (2000), «Про екологічну мережу» (2001).

Останніми роками в Україні прийнято низку законів і постанов Кабінету Міністрів із питань метрології, стандартизації та сертифікації в галузі природокористування й охорони довкілля з метою наближення до світових норм, особливо норм країн — членів Європейського Союзу. З 1990 по 2002 р. Верховною Радою України було ухвалено понад 25 природоохоронних законів, зміцнюється Державна екологічна інспекція, завершується створення екологічної прикордонної служби.

Загалом в Україні сьогодні сформовано одну з найрозвиненіших у Європі систему екологічного законодавства, визначено основні напрями державної політики в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і піклування про екологічну безпеку, розроблено кілька проектів природоохоронних програм для найнеблагополучніших районів.

Стає загальновизнаним, що одним із найсуттєвіших проявів мудрості сучасної людини є її екологічна компетентність. (М. М. Кисельов, український філософ).

Цілу низку законів і нормативних актів, спрямованих на охорону природи й раціональне використання її ресурсів, було прийнято регіональними міжнародними організаціями, такими як СНД, ООН, Європейська економічна співдружність, Організація країн — експортерів нафти (ОПЕК) та ін. До таких найважливіших документів належать міжнародно-правові акти ООН, ухвалені більшістю країн світу, Декларація та Програма Дій Людства в XXI столітті (Ріо-де-Жанейро, 1992), Конвенція з морського права (1984), Монреальський Протокол про обмеження використання речовин, що руйнують озоновий шар (1987), та ін.

Система екологічних стандартів — найважливіша складова частина природоохоронного законодавства. Недотримання стандартів карається законом.

Екологічні стандарти — єдині й обов´язкові для всіх об´єктів даного виду та рівня системи норм і вимог щодо ставлення до навколишнього природного середовища.

Є стандарти міжнародні, державні, галузеві й стандарти підприємств.

Стандарти з охорони природи об´єднано під загальним номером 17:

17.1. — Охорона природи. Гідросфера;

17.2. — Охорона природи. Атмосфера й т. д.

До найважливіших нормативів якості довкілля належать гранично допустимі концентрації (ГДК) шкідливих речовин у природних середовищах. На підставі ГДК розробляються нормативи гранично допустимих викидів (ГДВ) і скидів (ГДС) шкідливих речовин у повітря й воду. Через зміни загального екологічного стану довкілля ГДК, ГДВ і ГДС найбільш небезпечних і поширених забруднювачів уточнюються кожні 3—5 років з урахуванням посилення негативного ефекту від їхньої спільної дії.

Для безлічі забруднювачів ГДК іще не встановлено, бо кількість нових шкідливих речовин зростає надзвичайно швидко. Для багатьох природних об´єктів (надра, флора, фауна тощо) ГДК не розроблено, для інших (вода, повітря) — є багато, хоча контролюється тільки приблизно десята частина їх. В одних випадках ГДК непродумано суворі, в інших — навпаки, м´які. Зокрема, рибогосподарські ГДК важких металів для всіх поверхневих вод єдині, тимчасом як у жорстких водах їхня токсичність нижча за рахунок конкуренції з Са2+ і Мg2+ (катіонами, що зумовлюють жорсткість води).

Для всіх ґрунтів ГДК важких металів однакові, хоча стійкість ґрунтів до забруднення різна. Так, радіонукліди краще затримуються чорноземами й суглинками, ніж піщаними ґрунтами. За високого вмісту в ґрунті фосфатів, карбонатів, сульфідів катіони важких металів утворюють з ними малорозчинні сполуки, втримуючись в ґрунті (вони малодоступні для рослин і не потрапляють у підземні води).

Вартість розробки ГДК у середньому становить 50 тис. доларів. Щороку розробляються ГДК приблизно для 50 сполук, тоді як протягом цього часу в довкілля потрапляє близько 2500 сполук.

Оскільки ГДК визначаються не лише в дослідах на мишах і пацюках, а й на мавпах, свинях (до речі, їхній організм найбільше схожий на людський), кішках, собаках, морських свинках, то любителі тварин у всьому світі протестують проти використання їх у таких жорстоких експериментах. Крім того, час експерименту

обмежений, тоді як дія певного забруднювача може тривати досить довго, тому добуті апроксимацією дані не зовсім коректні. Слід зазначити й те, що кожен організм має свої особливості, а ГДК, визначені в дослідах на мишах або пацюках, переносять на людину просто перерахунком (міліграм на кілограм маси тіла).

Останнім часом ГДК й летальні дози визначають на інших представниках живого світу, зокрема комахах, бактеріях, а також на клітинах людини. Результати, добуті на бактеріях чи окремих клітинах, напевно, істотно відрізнятимуться від тих, які були б отримані для людини.

Система екологічного контролю. На державних і міждержавних рівнях створено організації, зобов´язані стежити за виконанням законів про охорону природи й здійснювати моніторинг природного середовища та окремих його компонентів.

В Україні контроль за станом природного середовища й виконанням природоохоронних актів здійснюють Міністерство екології і природних ресурсів, Міністерство охорони здоров´я, Державний комітет з гідрометеорології, Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків чорнобильської катастрофи, система державних санітарно-епідеміологічних станцій та ін.

У 1989 р. опубліковано міжнародний документ «Правові принципи охорони навколишнього середовища й стійкого розвитку», підготовлений на завдання ООН спеціальною Комісією міжнародної групи експертів-юристів. Він являє собою звід правових принципів охорони довкілля та стійкого розвитку людства. Найголовніші положення цього документа:

– всі люди мають право на довкілля, сприятливе для їхнього здоров´я й добробуту;

– держави охороняють і використовують довкілля та природні ресурси в інтересах сучасного й майбутніх поколінь;

– держави підтримують екосистеми та екологічні процеси, необхідні для функціонування біосфери, зберігають біологічну різноманітність;

– держави встановлюють відповідні норми охорони довкілля, здійснюють моніторинг змін його якості, а також публікують усі дані з цього приводу;

– держави здійснюють попередні екологічні оцінки чи вимагають їх виконання у зв´язку із запропонованими видами діяльності, які можуть істотно вплинути на довкілля або на використання природних ресурсів;

– держави своєчасно інформують усіх осіб, яких може стосуватися запланована діяльність, надаючи їм доступ до інформації, і забезпечують відповідну процедуру в адміністративних і судових справах;

– забезпечують умови, за яких збереження природного середовища розглядається як невід´ємна частина планування їхнього розвитку, й надають допомогу у сфері охорони довкілля іншим державам, особливо тим, що розвиваються;

– держави виявляють добру волю у взаємовідносинах з іншими державами для здійснення зазначених прав та зобов´язань.

Особливість глобальних проблем полягає в тому, що жодна країна опремо не може з ними впоратися. (О. В. Яблоков).

Виконання екологічних регіональних (міжнародних) і національних законів перевіряється за допомогою системи екологічного контролю, яка постійно дає інформацію про стан екосистем і здоров´я людей у тому чи іншому районі планети чи в окремій державі. В систему екологічного контролю входять різні види екологічного моніторингу, екологічна паспортизація об´єктів людської діяльності та екологічна експертиза. Останнім часом для екологічного контролю дедалі ширше використовуються геоінформаційні системи (ГІС) і технології.

Геоінформаційні системи й технології — це сучасні комп´ютерні технології для картографування й аналізу об´єктів природи, а також подій, що відбуваються на планеті, в нашій життєдіяльності; це важливий засіб розуміння стану довкілля й управління ним. У світі ГІС розробляються з початку 70-х років XX ст. і широко використовуються в ландшафтній архітектурі й генеральному плануванні.

Геоінформаційні системи дають змогу швидко й комплексно інтерпретувати накопичену інформацію, маніпулювати нею, оперативно її поновлювати та аналізувати, поєднувати з прийняттям управлінських рішень на різних рівнях: локальному, регіональному, глобальному.

Як образно-знакові геоінформаційні моделі дійсності ГІС основуються на автоматизації інформаційних процесів, базах картографічних і аерокосмічних даних. ГІС дають змогу обробляти значний обсяг фактичних і картографічних даних, аналізувати їх узгоджено з конкретними об´єктами й територіями. Головна цінність такої інформаційної системи з позиції управління полягає в можливості прив´язки всіх даних до об´єкта з координатами х, у, (г), автоматичного збільшення чи зменшення масштабу карт. При геоекологічному менеджменті ГІС істотно полегшують процес прийняття рішень.

В Україні перші спроби створення ГІС здійснено наприкінці 70-х років XX ст. Одна з них — це розробка містобудівної інформаційної системи для Києва, в якій планувалося звести інформацію про природні умови системи місто—передмістя, представити узагальнені дані про об´єкт, скласти мікрокліматичну карту, виконати розрахунки температури, швидкості вітру, поширення зон викидів промислових підприємств на певній площі за різних метеорологічних умов.

Нині в Україні ГІС-технології набули широкого розвитку. Державними установами розроблено векторні тематичні карти масштабу 1 : 200 000 для всієї країни та 1 : 50 000 для окремих територій.

ГІС широко впроваджуються в управління заповідними територіями. Так, у Канаді в штаті Альберта створюється ГІС для заповідників; було визнано, що вона ефективна для менеджменту в 41 сфері, в тому числі для аналізу власності на землю, управління фінансами, екологічної оцінки територій, визначення стабільності екосистем тощо.

В Україні є практика застосування ГІС в управлінні заповідними територіями — Карпатського національного природного парку, заповіднику Розточчя; розроблено менеджмент-план водно-болотних угідь Сиваша.

Згідно із законом України «Про природно-заповідний фонд» території природно-заповідного фонду можуть використовуватися в природоохоронних, науково-дослідних, просвітницьких, рекреаційних цілях та для здійснення моніторингу, де ГІС-технології також доцільні.

Екологічна експертиза — це оцінка впливів на довкілля й здоров´я людей усіх видів господарської діяльності та відповідності цієї діяльності чинним нормам і законам з охорони навколишнього природного середовища, вимогам екологічної безпеки суспільства.

За українським природоохоронним законодавством [Закон України про екологічну експертизу (1995)], проведення експертизи обов´язкове для будь-якої діяльності, що впливає на довкілля, для будь-якого проекту нововведень технологій, для будівництва, реконструкцій і т. д.

Основні завдання експертизи — сприяти додержанню природоохоронних законів та оцінювати рішення щодо підтримання й відновлення довкілля.

Діють екологічні експертизи кількох типів: державні, громадські, відомчі, змішані. За призначенням вони бувають первинні та вторинні, за масштабами — локальні (об´єктні), районні, регіональні (обласні й міжобласні), державні, міждержавні. Процес експертизи передбачає оцінку й аналіз технологій, техніки, проектів підприємств, проектів перетворення природи, стану здоров´я людей, якості повітряного середовища, води, продуктів харчування, виявлення аномалій фізичних полів тощо.

Державна екологічна експертиза (як і інші види експертиз) має спиратися на принципи обов´язковості її проведення, наукової обґрунтованості, законності висновків, незалежності, об´єктивності, позавідомчості, широкої гласності та участі громадськості.

Державна екологічна експертиза здійснюється експертними комісіями Міністерства екології і природних ресурсів України та його підрозділами на місцях, міжгалузевими комісіями, а громадська експертиза — громадськими комісіями із залученням спеціалістів.

У завдання екологічної експертизи входить також контроль за дотриманням історико-культурних та етнічних інтересів населення. (Під рукотворними морями на Дніпрі загинули родючі землі, сади, села, культурні та історичні пам´ятки, яких уже не повернеш; непоправне сталося й після аварії на ЧАЕС.)

Найсуворішій державній екологічній експертизі підлягають:

– нафтопереробні підприємства; великі нафтосховища;

– ТЕС потужністю понад 300 МВт, АЕС, греблі на великих водосховищах;

– установки з виробництва й переробки азбесту; склади боєприпасів;

– автомагістралі, залізниці, великі аеропорти; торгові морські порти тощо.

Екологічний паспорт — це комплексний документ, що містить у собі характеристику взаємовідносин будь-якого об´єкта (підприємства, ферми, підстанції, навчального закладу) з навколишнім природним середовищем. У ньому є загальні відомості про об´єкт, використовувану сировину (її вид, обсяги, екологічність), споживану енергію, займану площу, кількість працівників, про технологічні схеми виробництва (роботи), види продукції, про схеми природоохорони (очистка викидів і скидів забруднювальних речовин), про зберігання відходів (їхню токсичність, кількість, утилізацію) тощо.

Екологічний паспорт складається з двох частин: перша містить характеристику виробництва, а друга — природоохоронні заходи, спрямовані на зменшення чи усунення негативного впливу на довкілля.

У першій частині паспорта зазначають:

– назву об´єкта і його продукцію;

– місце розташування (наявність поблизу інших об´єктів, житлових будинків, автомагістралей, лікувальних і навчальних закладів тощо);

– обсяги використання земель (територія об´єкта й відвали відходів), води, енергії, сировини;

– технологічні схеми виробництва основної продукції (дані про небезпечні речовини й процеси, наявність альтернативних технологій);

– обсяги газоподібних викидів та стічних вод, їхню температуру, хімічний склад, очищення, складування відходів та умови зберігання;

– санітарну зону об´єкта.

У другій частині вказують природоохоронні заходи, їхню вартість, терміни здійснення, ефективність (впровадження екологічніших технологій, утилізація відходів тощо).

Останнім часом активно розвиваються нові напрями — екологічний аудит, екологічний менеджмент, екологічний маркетинг та ін.

Екологічний аудит — це екологічне обстеження підприємства, постановка «діагнозу» його «здоров´я», перевірка здатності виробничих систем до самоочищення й випуску екологічно чистої продукції. Це інструмент, за допомогою якого оцінюється екологічна ефективність управління підприємством з метою збереження навколишнього природного середовища.

Характерні особливості екологічного аудиту — його незалежність, конфіденційність, об´єктивність, компетентність, ліцензійність та відповідність цілям, що визначаються замовником під час укладання договору на проведення аудиту.

Екологічний аудит організовується з ініціативи керівника чи власника об´єкта, має характер самоконтролю й сприяє здійсненню природоохоронних заходів та узгодженню дій державних і громадських органів, місцевих органів влади та підприємств. У сферу екоаудиту входять система екоменеджменту підприємства, його виробничі площі та прилеглі території на відстані 5 км по периметру, будівлі та обладнання, допоміжні технологічні процеси.

Екологічний аудит є обов´язковим у разі приватизації чи страхування підприємства, розробки природоохоронних заходів, надання підприємству фінансової допомоги з екологічних фондів.

Екоаудит дає змогу без додаткового державного асигнування підвищити ефективність природоохоронних заходів і державного екологічного менеджменту.

Екологічний маркетинг — це управлінська функціональна діяльність у складі загальної системи менеджменту підприємства, спрямована на визначення, прогнозування та задоволення споживацьких потреб таким чином, щоб не порушувати екологічної рівноваги в довкіллі й не завдавати шкоди здоров´ю людей.

У завдання екологічного маркетингу входить вивчення попиту на екологічно безпечну продукцію, технології створення нових очисних об´єктів, освоєння природних ресурсів, установлення цін на товари та послуги екологічного призначення. Вивчається також конкурентоспроможність екологічно безпечної продукції тощо.

Екологічний менеджмент — це підсистема загальної системи управління будь-яким об´єктом, діяльністю, виробництвом, яка гармонізує роботу й розвиток підприємства, галузі в навколишньому середовищі й екологічному правовому полі. Екологічний менеджмент є частиною загальної системи менеджменту, яка передбачає організаційну структуру, планування, розподіл, відповідальності, практичну діяльність, процедури, процеси й ресурси, необхідні для розробки, впровадження й досягнення основних цілей екологічної політики, її коригування, оновлення, розширення (залежно від змін екологічної ситуації).

Екологічний менеджмент не відміняє й не замінює державного та виробничого екологічного управління, а доповнює його як самостійна ініціативна діяльність виробництва. Це не лише ринковий інструмент, що сприяє розвиткові виробництва й одержанню додаткових прибутків, а й фактор сучасної екологічної культури. Рівень екологічного менеджменту свідчить про рівень екологізації підприємства, його відповідність сучасним вимогам еколого-економічно збалансованого розвитку.

Сьогодні екологічний менеджмент — нова важлива дисципліна, котру слід викладати в усіх вищих навчальних закладах України й яка є невід´ємним елементом базових екологічних знань кожного спеціаліста, бо стосується системної екологізації будь-якого виробництва, виду людської діяльності, екологічної політики, що має забезпечити гармонійний розвиток суспільства.

У 1993 р. європейськими країнами було погоджено й опубліковано вимоги до створення Схеми екологічного менеджменту й аудиту (ЕМАS), аз 1995 р. підприємства дістали можливість бути сертифікованими згідно з ЕМАS. Мета розробки ЕМАS полягає в оцінці й поліпшенні екологічних показників діяльності промислових підприємств і створенні умов для надання екологічної інформації.

Проте більшість експертів вважає, що майбутнє — за всесвітньою системою стандартів, підготовлених Міжнародною організацією стандартизації (ISO). їй належать стандарти серії ISO—14 000 у галузі екологічного менеджменту, спрямовані не на кількісні параметри (обсяги викидів, концентрації речовин тощо) і не на технології (вимоги використовувати чи не використовувати певні технології), а на застосовування найкращої доступної технології.

Документи, що входять у систему, можна умовно поділити на три групи:

– принципи створення й використання систем екологічного менеджменту;

– інструменти екологічного контролю й оцінки;

– стандарти, орієнтовані на продукцію.

Офіційно стандарти 150—14 000 є добровільними. Передбачається, що вони забезпечуватимуть поліпшення екологічної ситуації на трьох рівнях:

– організаційному (через екологізацію діяльності корпорацій);

– національному (завдяки створенню доповнення до національної нормативної бази й компоненти державної екологічної політики);

– міжнародному.

Держстандарт України першим серед країн колишнього СРСР увів стандарти ISO—14 000 у ДСТУ, і з 1 січня 1998 р. вони набули чинності на території України як добровільні національні стандарти в галузі систем управління навколишнім природним середовищем.

Система екологічного менеджменту в нашій країні регламентується законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991). Державний екологічний менеджмент передбачає:

– дотримання природоохоронного законодавства;

– контроль за екологічною безпекою;

– забезпечення здійснення природоохоронних заходів;

– досягнення узгодженості дій державних і громадських органів.

Завдяки впровадженню систем екологічного менеджменту екологічна діяльність починає відповідати інтересам керівництва підприємства, підвищуються економічність виробництва, екологічний імідж підприємства та його конкурентоспроможність на світовому ринку.

Економічний механізм управління природокористуванням передбачає:

– формування системи екологічних обмежень (ліміти шкідливих викидів у атмосферу, скидів стічних вод у поверхневі водойми, розміщення відходів, використання ресурсів);

– створення системи економічних важелів зменшення негативного впливу на довкілля;

– розвиток економічного стимулювання — пільгового оподаткування, екологічного страхування, надання природних ресурсів під заставу;

– створення системи фінансування природоохоронних заходів.

До джерел формування системи екологічного фінансування належать платежі, грошові стягнення, страхування. Платежі бувають трьох видів:

– за спеціальне використання природних ресурсів;

– за погіршення якості природних ресурсів;

– за забруднення довкілля.

На розмір нормативу плати за використання природних ресурсів впливають їх поширення, розташування, якість, доступність, можливість переробки, відтворення й утилізації.

Вартісна оцінка природних ресурсів ґрунтується на двох показниках: витрати на підготовку й використання та прибуток виробника.

Повітря безкоштовне. Вартість води залежить від її якості й водозабезпеченості регіонів, тому диференціюється за басейнами й коливається в широких межах. Визначаючи вартість ґрунту, враховують вид землекористування та характеристики ґрунту.

Плата за забруднення довкілля поширюється на:

– викиди в атмосферу шкідливих речовин;

– скиди забруднень у поверхневі водойми, територіальні та внутрішні морські води, в підземні горизонти та систему каналізації;

– розміщення відходів.

Для конкретного підприємства визначаються гранично допустимі викиди (ГДВ) і скиди (ГДС) кожного із забруднювачів. На підставі цих лімітів формуються платежі за забруднення довкілля. За понаднормативні викиди й скиди та розміщення відходів плата збільшується в 5 разів порівняно з нормативною. Враховують і клас небезпечності відходів. Розміщення 1 т відходів коштує:

– І класу (надзвичайно небезпечні) —55 грн.;

– II класу (високо небезпечні) — 2 грн.;

– III класу (помірно небезпечні) — 0,5 грн.;

– IV класу (мало небезпечні) — 0,2 грн.

Платежі за викиди пересувними джерелами обчислюють відповідно до виду й кількості спаленого палива, а також коригувальних коефіцієнтів, що враховують народногосподарське значення населеного пункту та кількість жителів у ньому.

Платежі за скиди обчислюють на підставі затверджених лімітів, виходячи з фактичних обсягів скидів, нормативів збору та коригувального коефіцієнта (регіонального або басейнового), що враховує територіальні екологічні особливості й еколого-економічні умови функціонування водного господарства (для Азовського й Чорного морів він становить 2; для Дніпра — від Каховської ГЕС до Чорного моря — 1,8.