УМК Экологическое право

Тема 14. Правовые формы использования природных ресурсов.

Правовые формы использования природных ресурсов

Право природопользования является институтом экологического права и представляет собой совокупность норм, закрепленных в нормативных правовых актах, предусматривающих определенную совокупность прав и обязанностей природопользователей.

ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» толкует понятие использования природных ресурсов – как эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.

Природопользование – совокупность всех установленных действующим законодательством форм воздействия человечества на природу, включая ее охрану, освоение и преобразование. По экономическим последствиям для человечества и природы природопользование подразделяют на:

рациональное природопользование – сознательно регулируемая, целенаправленная деятельность, проводимая с учетом законов природы, обеспечивающая потребность общества в природных ресурсах, благоприятной природной среде для здоровья и жизни человека, сохранения природных богатств в интересах настоящего и будущих поколений, обеспечивающая надлежащие меры по решению экологических проблем.
нерациональное природопользование – деятельность, нарушающая законы природы. В результате ее ухудшается качество природной среды, происходит ее деградация, Истощение природных ресурсов, подрывается естественная основа жизнедеятельности людей.

Право природопользования – совокупность установленных законодательством норм и правил, обуславливающих деятельность физических и юридических лиц по использованию земли, ее недр, лесов, вод и других природных объектов для удовлетворения текущих и перспективных экономических, экологических и иных жизненно важных интересов и потребностей граждан, общества и государства.

Виды природопользования:

По признаку обязательности получения разрешения

Общее природопользование – не требует каких-либо специальных разрешений. Оно осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных прав. (Например, в соответствии со ст. 11 Лесного кодекса граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах).
Специальное природопользование – реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешений компетентных государственных органов. Носит целевой характер и связано с потреблением природных ресурсов.
Особое природопользование – для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных и муниципальных нужд; водные объекты, находящиеся в федеральной собственности могут предоставляться в особое пользование по решению Правительства РФ.

По признаку способа природопользования:

С изъятием природного ресурса из природной среды
Без изъятия природного ресурса из природной среды

По признаку срочности право природопользования может быть:

Бессрочным
Временным – долгосрочным или краткосрочным

По признакам осуществления права природопользования собственником индивидуального обособленного природного объекта, принадлежащего ему на титуле права собственности, право природопользования считается непосредственным видом природопользования.

По признакам осуществления права природопользования несобственником индивидуализированного природного объекта на основании предоставления его в пользование право природопользования считается производным от собственности.

По признаку предоставления собственником в пользование индивидуализированного природного первичным объекта право природопользования считается видом. По признаку предоставления такого объекта несобственником пользователем его право природопользования является вторичным видом.

Субъектами права природопользования могут являться российские граждане и их объединения, органы государственного управления, органы местного самоуправления, иностранные граждане и организации, иностранные государства, международные организации.

Содержание права природопользования понимается как совокупность основанных на законе и взаимосвязанных между собой правомочий владения и пользования природными объектами, которыми наделяют в установленном порядке граждан и юридических лиц. Правомочие природопользования представляет собой основанную на законе возможность хозяйственной эксплуатации или иного использования природного объекта путем извлечения из него полезных свойств, его потребления для производственных и личных нужд.

Правомочие владения служит предпосылкой осуществления любого природопользования.

Полномочия владения (фактического обладания), пользования (извлечения прибыли и др. полезных свойств)

Объем и состав прав и обязанностей, входящих в содержание природопользования непосредственно обусловлены видом природных объектов, множественностью их целевого назначения, различным статусом субъектов природопользования.

Обязанности, входящие в содержание права природопользования можно свести к двум основным видам:

Позитивные обязанности предписывают совершать определенные действия (рационально использовать природные объекты в соответствии с их целевым назначением, осуществлять природоохранные мероприятия)
Негативные обязанности состоят в запретах осуществлять определенные действия (нарушение прав и законных интересов других лиц, несоблюдение установленного порядка природопользования).

Права и обязанности, входящие в содержание права природопользования, подразделяют на:

Общие, предназначенные для всех или большинства природопользователей (выполнение постановлений органов государственного управления).
Специальные, предназначенные для отдельных определенных видов использования природных объектов (временный землепользователь обязан привести земельный участок в состояние, пригодное для использования его по целевому назначению).

Правомочия природопользователей на осуществление определенной деятельности, входящие в содержание права природопользования могут быть ограничены в порядке, установленном законом – для обеспечения соблюдения прав и законных интересов других природопользователей и граждан, а также интересов общества и государства.

Основаниями возникновения права природопользования являются юридические факты, но не все, а только те из них, которые являются правомерными. В первую очередь это: лицензия, договор, решение правительства РФ.

Лицензирование природопользования регулируется в первую очередь нормами ФЗ РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. и ФЗ РФ «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г.

В соответствии со ст. 2 ФЗ РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Это те виды деятельности, на осуществление которых на территории Российской Федерации в соответствии с требованиями действующего законодательства непременно требуется получение лицензии.

Статья 17. ФЗ РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001г. содержит перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. В него включены, например, такие виды деятельности, как:

эксплуатация взрывоопасных производственных объектов; эксплуатация пожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности; геодезическая деятельность; картографическая деятельность; (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента.)
производство взрывчатых материалов промышленного назначения;
хранение взрывчатых материалов промышленного назначения
выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;
выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления;
деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;
фармацевтическая деятельность и др.

Кроме того, условия и порядок лицензирования отдельных видов деятельности регулируется специальными нормативными правовыми актами, такими, как, например, Положение о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 г.

В целом же лицензирование рассматривается как мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании

Кроме того, законодательство устанавливает такие требования, как лицензионные требования и условия, определяет перечень лицензирующих органов, устанавливает требования к лицензиатам и соискателям лицензии, а также вводит обязательное административно контрольное требование – ведение реестра лицензий.

Специальное отраслевое законодательство в ряде случаев конкретизирует указанные требования. Так, например ФЗ РФ от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации" содержит Ст. 12 Порядок и условия представления заявок на получение лицензий на промысел, в которой рассматривает соответствующие вопросы. Или, например, ст. 33 ФЗ РФ от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" - Права на объекты животного мира лиц, не являющихся их собственниками устанавливает, что объекты животного мира могут предоставляться органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии. При этом ФЗ РФ «О животном мире» вводит такие лицензии на право пользования объектами животного мира, как долгосрочная лицензия, именная разовая лицензия и распорядительная лицензия.

Также в качестве примера можно привести ФЗ РФ от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях", статья 17 которого регулирует организацию обслуживания посетителей национальных парков. Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, предоставляемых дирекциями национальных парков, если предлагаемые услуги по организации обслуживания посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам и объектам историко-культурного наследия. Форма лицензии утверждается государственным органом Российской Федерации, в ведении которого находятся национальные парки.

По требованиям, установленным ФЗ РФ от 21.02.1992. «О недрах» ст. 7 в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр. А для уточнения и конкретизации ряда требований были разработаны и введены в действие такие нормативные правовые акты, как, например, Постановление ВС РФ от 15 июля 1992 г. "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами, Инструкция Роскомнедр по применению "Положения о порядке лицензирования пользования недрами" к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных от 14 апреля 1994 г., Приказ МПР РФ от 7 марта 2006 г. "Об организации оформления лицензий на пользование недрами", Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 августа 2004 г. № 13 "О лицензировании Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору видов деятельности в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изм. и доп. от 15 октября 2004 г.), Приказ МПР РФ от 17 декабря 2003 г. "Об утверждении Методических рекомендаций о порядке формирования перечня объектов (участков недр), предлагаемых для предоставления в пользование (программы лицензирования пользования недрами» и др.

Таким образом, лицензия на природопользование представляет собой документ, удостоверяющий право ее владельца на краткосрочное или долгосрочное природопользование, который выдается юридическим и физическим лицам органами территориально-отраслевого управления. Владельцами лицензий на природопользование могут быть российские юридические лица и граждане, иностранные юридические лица и граждане, международные организации, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

За выдачу лицензии взимается сбор государственными специально уполномоченными на то органами, которые их выдают. Порядок выдачи лицензий регламентируется.

Лицензия выдается на каждый вид деятельности. Срок ее действия – различен. Выдается лицензия по заявкам соискателей, в том числе на конкурсной основе. Несоблюдение порядка пользования лицензией, передача ее другим лицам, нарушение санитарных и других правил влекут за собой лишение лицензии по постановлению органа, который выдал лицензию. Отказ в выдаче лицензии, лишение права на лицензию могут быть обжалованы в суд. Предмет лицензии – природный ресурс.

Лицензирование выполняет охранительную и регулятивную функцию. Лицензирование можно рассматривать и как административно-правовой метод регулирования экологических отношений путем запрета, уполномочия, разрешения. Лицензия концентрирует в себе ряд признаков:

Является актом собственника природного ресурса, либо его владельца.
Является формой проявления государственного контроля за рациональным использованием природного ресурса – ведутся реестры выданных лицензий, а сведения о выданных лицензиях могут быть отражены в кадастрах.
Является средством регулирования рационального природопользования.
Является элементом экономического регулирования природопользования – за ее выдачу взимается сбор.

Природоресурсная лицензия – разрешение на ведение определенного вида деятельности по использованию природных ресурсов. Лицензия на природопользование должна содержать следующие данные:

сведения о владельце лицензии
данные о целевом назначении работ, связанных с природопользованием
описание границ ведения работ, в пределах которых осуществляется природопользование
характеристику объекта природопользования и требования к его состоянию по истечении срока лицензии
сроки действия лицензии и сроки начала работ
условия, связанные с платежами, взимаемыми за природопользование
согласованный уровень, виды, размеры, объемы и порядок использования природных ресурсов и воздействия на окружающую природную среду
обязанности владельца лицензии по соблюдению порядка охраны окружающей природной среды
условия и порядок финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды
другие данные при необходимости в них в связи с отраслевым законодательством.

Виды лицензий на природопользование:

Лицензии на комплексное природопользование одновременно несколькими видами природных объектов, осуществление выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Сначала выдается лицензия на один вид природопользования, после этого владелец этой лицензии обращается в специально уполномоченные органы с заявлением о предоставлении ему лицензии на комплексное природопользование. Выдается после проведения государственной экологической экспертизы. Выдается специально уполномоченным государственным органом охраны окружающей среды при условиях:

наличия лицензий на право пользования отдельными природными объектами, выданных в установленном порядке
наличии соответствующего заключения государственной экологической экспертизы о допустимости комплексного природопользования.

Лицензии на право пользования отдельными видами природных ресурсов должны содержать конкретные экологические требования и условия, определяемые на основе ОВОС и заключения государственной экологической экспертизы: лицензия на недропользование (напрмер, региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых, захоронение отходов, строительство и эксплуатация поздемных сооружения, создание особо охраняемых объектов, сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекций) предоставляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для недропользования); лиицензия на водопользование; лицензия на лесопользование (лесной билет и лесорубочный билет) ; лицензия на пользование животным миром (например, на отстрел, на отлов, на импорт, на изъятие продуктов жизнедеятельности, на экспорт, рыболовный билет); лицензия на пользование атмосферным воздухом (например, выброс загрязняющих веществ и забор атмосферного воздуха); лицензии на пользование природными ресурсами континентального шельфа (например, изучение, разведка и разработка ресурсов).

Лицензии на право размещения в окружающей среде отходов, выбросов, сбросов загрязняющих веществ, складирования, перевозки, захоронения отходов и другие воздействия на окружающую природную среду.

Лицензии на виды деятельности в области охраны окружающей среды: экологическое страхование, экологический аудит, экологическая сертификация.

Договоры на природопользование конкретизируют права и обязанности сторон в зависимости от отдельных видов природопользования; устанавливают ответственность и санкции за нарушение условий договора. Законодательством, наряду с выдачей лицензии на право природопользования, предусматривается заключение договора на пользование природными объектами. Такие договоры заключаются между владельцем лицензии и соответствующим исполнительным органом государственной власти, в порядке, установленном действующим законодательством. Договор – представляет собой гражданско-правовой акт, тогда как лицензия – мера административного регулирования.

Например, договор водопользования по главе 3 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. – одна сторона – исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне – водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. Договор должен содержать сведения о водном объекте, цель, виды и условия использования водного объекта, срок действия договора, порядок прекращения водным объектом и ответственность сторон. Подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре.

Наиболее распространенный вид договора в сфере природопользования – это договор аренды. Виды аренды различны: земельная, водная, на недра, лесная, рекреационные ресурсы и др. Одна сторона – арендодатель обязуется передать другой стороне арендатору для целевого хозяйственного использования за плату на определенный срок конкретные виды природных ресурсов.

Так, например, Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. устанавливает условия и порядок заключения договора аренды лесного участка. По договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для использования в установленных целях.

Лесной кодекс устанавливает, что лесные участки могут предоставляться в пользование. В постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам, в аренду, безвозмездное срочное пользование - гражданам.

Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и в безвозмездное срочное пользование гражданам осуществляется в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено Лесным кодексом.

Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. «Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование» устанавливает, что лесные участки передаются в безвозмездное пользование на основании решений органов государственной власти субъектов РФ, принимаемых по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством.

По договору безвозмездного пользования участком лесного фонда лесхоз федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта РФ обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до 99 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования. Договор безвозмездного пользования участком лесного фонда заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента его государственной регистрации.

Договор аренды лесного фонда является важнейшим элементом системы правового регулирования использования и охраны лесов. К договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено Лесным кодексом. По договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и прошедшего государственный кадастровый учет, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для использования в целях, предусмотренных статьей 25 Лесного кодекса. Такой договор заключается на срок от десяти до сорока девяти лет, а в случаях использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов - на срок от одного года до сорока девяти лет.

Согласно п. 4. ст. 4 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации, арендатор, заключивший договор аренды участка лесного фонда на срок до десяти лет, после приведения этого договора в соответствие с Лесным кодексом РФ по истечении срока действия этого договора не вправе заключить договор аренды лесного участка на новый срок в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 72 Лесного кодекса РФ. Арендатор, надлежащим образом исполнивший договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, по истечении его срока имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок.

Постановление Правительства РФ от 24 марта 1998г. «Положение об аренде участков лесного фонда» уточняет, что по договору аренды участка лесного фонда лесхоз Федерального агентства лесного хозяйства или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта РФ обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда за плату на определенный срок для осуществления одного или нескольких видов лесопользования.

Гражданин или юридическое лицо, выигравшее лесной конкурс, и организатор лесного конкурса подписывают протокол о результатах лесного конкурса. На основании протокола лицо, выигравшее лесной конкурс, и арендодатель в указанный в протоколе срок заключают договор аренды участка лесного фонда.

Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением ряда случаев. Без проведения аукциона договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются в случаях: использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, для использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов, для использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также для реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

Также, например, можно рассмотреть договор аренды земельного участка национального парка, предусмотренного Постановлением Правительства РФ от 26 января 2007 г., в соответствии с которым объектом договора аренды земельного участка может являться земельный участок, расположенный в границах одной из определенных функциональных зон национального парка. Договор заключается территориальным органом Федерального агентства по управлению федеральным имуществом с арендатором.

Договор концессии необходим для создания рынка экологических услуг. Сторонами являются административный орган Министерства природных ресурсов и обычные природопользователи.

Статья 1027 ГК РФ устанавливает основные требования к порядку и условиям заключения договора.

По договору коммерческой концессии одна сторона (правообладатель) обязуется предоставить другой стороне (пользователю) за вознаграждение на срок или без указания срока право использовать в предпринимательской деятельности пользователя комплекс исключительных прав, принадлежащих правообладателю, в том числе право на фирменное наименование и (или) коммерческое обозначение правообладателя, на охраняемую коммерческую информацию, а также на другие предусмотренные договором объекты исключительных прав - товарный знак, знак обслуживания и т. д.
Договор коммерческой концессии предусматривает использование комплекса исключительных прав, деловой репутации и коммерческого опыта правообладателя в определенном объеме (в частности, с установлением минимального и (или) максимального объема использования), с указанием или без указания территории использования применительно к определенной сфере предпринимательской деятельности (продаже товаров, полученных от правообладателя или произведенных пользователем, осуществлению иной торговой деятельности, выполнению работ, оказанию услуг).
Сторонами по договору коммерческой концессии могут быть коммерческие организации и граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.

Договор коммерческой концессии должен быть заключен в письменной форме.

Договор коммерческой концессии регистрируется органом, осуществившим регистрацию юридического лица или индивидуального предпринимателя, выступающего по договору в качестве правообладателя. В отношениях с третьими лицами стороны договора коммерческой концессии вправе ссылаться на договор лишь с момента его регистрации.

Предметом договора являются отчуждаемые имущественные права. Необходимость согласования в договоре коммерческой концессии объема передаваемых прав (территории, охватываемой концессией, вида деятельности, количества выпускаемых или продаваемых товаров, объема работ или услуг и т. п.) обусловлена нематериальным характером объектов этих прав, возможностью их одновременного использования неограниченным кругом лиц. Договор коммерческой концессии на использование объекта, охраняемого в соответствии с патентным законодательством, подлежит регистрации также в федеральном органе исполнительной власти в области патентов и товарных знаков. При несоблюдении этого требования договор считается ничтожным.

Концессия предполагает создание или реконструкцию объекта соглашения. Право собственности на созданный объект принадлежит заказчику. Результат создается за счет подрядчика. Плата оговаривается сторонами, при этом может быть предоставление на срок объекта концессии исполнителю.

Коммерческая информация и коммерческий опыт, предоставляемые пользователю по договору, включают обычно документацию по ведению бизнеса (руководство, инструкции и т. п.), а также профессиональное обучение персонала, специальный инструктаж в течение всего периода действия договора по различным аспектам организации хозяйственной деятельности, как-то: управление, создание бытовой сети, эксплуатация оборудования, ведение учета и отчетности, обслуживание клиентуры и т. п.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что право природопользования представляет собой один из важнейших институтов российского экологического права. При его изучении следует иметь в виду, что специальное законодательство содержит соответствующие нормы, конкретизирующие общие принципы, регулирующие понятие, виды и особенности права природопользования.

Содержание