Экономический механизм природопользования как совокупность форм и методов экономического стимулирования

На переходном этапе развития экономики в хозяйственном механизме природопользования все большую значимость приобретает его экономический блок, или собственно экономический механизм, который охватывает все виды экономического стимулирования рационального природопользования методами позитивной и негативной мотивации, инвестирование природоохранных мероприятий, ценообразование в природоохранной деятельности, финансовое и налоговое регулирование и т.п.

Следует заметить, что в научной литературе и в некоторых официальных документах иногда отождествляются понятия “экономический” и “хозяйственный” механизм. Так, в Законе Республики Беларусь “Об охране окружающей среды” (раздел IV), принятом в конце 1992 года, в состав экономического механизма обеспечения охраны окружающей среды включены планирование и финансирование природоохранных мероприятий, определение лимитов на пользование природными ресурсами, размещение отходов и допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, а также взимание налога и других платежей за природопользование, возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей среде. Но планирование и установление лимитов – это, как было отмечено в предыдущей теме, инструменты административного, а не экономического регулирования, составляющие хозяйственного, а не экономического механизма, под которым в научных работах последних лет однозначно подразумевается совокупность экономических методов управления, создающих материальную заинтересованность природопользователей в оптимизации их взаимодействия с природной средой.

Более того, уже и в официальном документе, “Концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды”, принятой в 1995 году, понятие “экономический механизм” трактуется в соответствии с приведенным выше определением. В Концепции отмечено: экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды включает в себя платность природопользования, льготное кредитование и налогообложение природоохранной деятельности, строительства природоохранных объектов и т. п.

В отличие от централизованной экономики, где основополагающими в управлении природопользованием были административные методы, в экономике переходного периода приоритетными становятся экономические регуляторы. Однако справедливости ради следует отметить, что и прежде они находили определенное применение в хозяйственной практике. Считалось, что природопользование в бывшем СССР было бесплатным, но на самом деле элементы платности имели место, хотя зачастую носили формальный характер. Так, начиная с 20-х гг. введена попенная плата в лесном хозяйстве, направленная на компенсацию затрат на лесовоспроизводство. В 30-е годы она была ликвидирована, а затем восстановлена в 1949 г. В 70-е годы сформировался режим платного расхода запасов полезных ископаемых при их добыче. В 1982 г. введена плата за воду для промышленных предприятий, правда, по своим размерам символическая. В сельском же хозяйстве, потреблявшем половину всей используемой в экономике СССР воды, платность водопользования отсутствовала. Существовал еще ряд платежей (за отвод земель под застройку, за геологоразведочные работы и др.), но частичное их введение не оказало должного стимулирующего ресурсосбережение эффекта. Плата за ресурсы не носила рентного характера, а размеры ее были чисто символическими.

Трудность введения реального режима платности природопользования была обусловлена искаженной системой ценообразования в народном хозяйстве в целом. Определение платежей за природные ресурсы, в основе которых должна лежать их экономическая оценка на базе дифференциальной ренты, существенно повлияло бы на рост цен, для чего требовалась реформа ценообразования, на что руководство страны пойти в то время не решалось.

Помимо платежей за природные ресурсы, в условиях централизованной экономики практиковались штрафные санкции за нарушение экологического законодательства. Но и они были весьма мало ощутимым средством воздействия на природоохранную деятельность предприятия, во-первых, потому, что применялись в основном по отношению к руководящим работникам, а не к виновникам нарушения, во-вторых, – суммы их были слишком малы (50-200 руб., то есть менее одной среднемесячной зарплаты) и легко компенсировались из премиальных источников. В условиях государственной собственности наложение более серьезных штрафов означало бы перекладывание государственных средств из одного кармана в другой. Новые отношения собственности в экономике, конечно, должны повлиять на усиление действенности этой меры ответственности.

Одной из распространенных мер в системе эколого-экономического регулирования в СССР было возмещение ущерба, причиненного народному хозяйству загрязнением окружающей среды. Оно производилось по иску потерпевшей стороны или по инициативе органов арбитража. В 1983 г. была введена “Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природо-охранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды”. Однако большая трудоемкость расчетов ущерба по данной методике, с одной стороны, низкая рентабельность государственных предприятий, с другой, обусловливали невысокую эффективность исков по возмещению убытков от загрязнения окружающей среды (размеры ущерба, как правило, занижались).

Приведенные выше меры по экономическому регулированию природопользования (платежи, штрафные санкции, возмещение ущерба) могут быть отнесены к методам негативной мотивации (мерам ответственности), которые призваны как бы противодействовать нарушениям установленных законодательных актов и нормативов. Но экономическое стимулирование осуществляется и методами позитивной мотивации, или мерами заинтересованности, которые нацелены на поощрение природопользователей, осуществляющих мероприятия по сохранению природной среды. В условиях административно-командной системы среди мер материального поощрения практиковались налоговые льготы (освобождение от платежей в бюджет за производственные фонды природоохранного назначения), льготное кредитование капитального строительства природоохранных сооружений, премирование по результатам экологической деятельности, оставление в распоряжении предприятий и зачисление в фонды экономического стимулирования части прибыли от реализации продукции, изготовленной из отходов производства.

Однако и эти рычаги были далеко не всегда эффективными. Бесплатные природоохранные фонды использовались чаще всего нерационально, очистные сооружения были или перегружены, или неисправны. Причиной не менее 25% общего объема загрязнений атмосферного воздуха, по данным контролирующих органи-заций, являются неисправности газоочистных сооружений. По-видимому, лучшему использованию природоохранных объектов способствовало бы введение за них платы, аналогичной плате за основные производственные фонды.

С целью совершенствования хозяйственного механизма природопользования в соответствии с решением Государственной комиссии Совмина СССР по экономической реформе в 1990 г. началось проведение эксперимента, в ходе которого впервые была установлена плата за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, сбросы загрязнителей в водные объекты и размещение отходов в 49 регионах страны, в том числе и в Беларуси.

В результате введения этих платежей и реализации связанных с ними природоохранных мероприятий имело место снижение общих выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Однако ход эксперимента показал недостаточную оснащенность предприятий, организаций и комитетов по охране природы контрольно-измерительной аппаратурой и средствами наблюдения за состоянием окружающей среды, а также несовершенство действующих форм статистического учета и отчетности. В стране не было целостного экономического механизма природопользования. Его отдельные звенья и инструменты действовали разрозненно, бессистемно, без необходимого взаимодействия друг с другом.

Изменение экономических отношений в обществе, именуемое переходом к рыночной экономике, обусловило появление новых акцентов в системе экономического стимулирования. Усиление хозяйственной самостоятельности государственных предприятий, признание равноправия разных форм собственности, включая частную, развитие негосударственного сектора экономики, в том числе системы коммерческих банков, приводит к переориентации управления от преимущественно административных к экономическим и административно-экономическим методам. Государство перестает быть единственным субъектом управления, который под прикрытием обеспечения приоритета государственных интересов мог игнорировать интересы регионов, отдельных предприятий, граждан и т. д. Расширение экономических возможностей субъектов хозяйствования и управления в переходный период создает предпосылки создания эффективного экономического механизма природопользования.

На этапе перехода к рыночной модели хозяйствования главным элементом экономического механизма природопользования становится ценовое, или налоговое регулирование. Все инструменты ценового регулирования, используемые у нас в хозяйственной практике, можно условно подразделить на поощрительные (льготное налогообложение, льготное кредитование и субсидирование природоохранных проектов, дотации на приобретение экологического оборудования, премирование по результатам природоохранной деятельности и т. п.), принудительные (ресурсные платежи, платежи за загрязнение, штрафы за превышение лимитов) и компенсационные меры (возмещение нанесенного ущерба, создание природоохранных фондов и др.).

По мере стабилизации экономики необходимо также постепенное освоение у нас и рыночных механизмов эколого-экономического регулирования путем создания рынка разрешений (лицензий) на загрязнение окружающей среды, что будет способствовать привлечению средств производителей на решение природоохранных задач, созданию рыночной инфраструктуры экологической сферы. Практическое внедрение этих рычагов сегодня в республике затруднено из-за необходимости разработки новых нормативов качества окружающей среды, адекватных современной ситуации, обеспечения контроля за их выполнением, создания организационных структур по заключению сделок, введению экологического аудита.

Если сравнить диапазон применения экономических методов регулирования природопользования в странах с рыночной и государствах с переходной экономикой (Россия, Беларусь) (табл.10.1), то нельзя сказать о каком-то существенном нашем отставании, за исключением использования “чисто рыночных” рычагов, привязанных к высокоразвитой рыночной структуре всей экономики. А такие инструменты, как экологические платежи, у нас нашли более широкое распространение. Однако о высокой эффективности применяемых в Беларуси экономических методов говорить пока не приходится, поскольку на их реализации сказывается общая кризисная социально-экономическая ситуация, осложненная инфляцией. Все это ослабляет и деформирует стимулы, действенные в условия функционирования стабильной экономики. Кроме того, используемые у нас экономические регуляторы недостаточно приспособлены к требованиям рыночных реформ. В период перехода к рынку очень важно оптимальное сочетание ценовой и налоговой политики. Цены на продукцию и сырье, например, в отраслях минерально-сырьевого комплекса должны быть ориентированы на выгодность их получения из отходов, что следует подкреплять налоговыми льготами на продукцию, производимую из отходов, и экономией на платежах за загрязнение, если максимально возможное их количество улавливается и утилизируется.

Важно иметь в виду, что и в период становления рыночной экономики экономические рычаги управления тесно связаны с административными. Административные методы как бы очерчивают область применения экономических механизмов, поскольку внедрение экологических платежей возможно лишь при жестко регламентируемой системе государственных стандартов, которая нуждается в совершенствовании. Необходимо и обновление многих нормативно-методических документов для определения показателей (эколого-экономического ущерба от загрязнения окружающей среды, экономической эффективности природоохранных мероприятий и др.), лежащих в основе установления экологических платежей, объемов природоохранного финансирования, инвестиций в экологическую сферу и т.д.

Таблица 10.1

Основные экономические инструменты регулирования природопользования, используемые в различных странах