9. Спеціальні закони як джерела екологічного права: зміст і структура Закону «Про охорону навколишнього природного середовища».

Фундамент екологічного законодавства складають закони. Вони виступають основним джерелом екологічного права. Аналіз правового регулювання екологічних відносин в Україні засвідчує, що законам і кодексам належить провідне місце. При цьому йдеться не лише про закони спеціального екологічного призначення («Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», «Про екологічний аудит» тощо), а й про закони загального характеру, які також належать до джерел екологічного права. До числа нормативно-правових актів, що регулюють суспільні екологічні відносини, інтегрованим об'єктом яких є природа, належить Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Будучи одним з найважливіших джерел екологічного права України, цей Закон визначає правові, економічні й соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища як єдиного, інтегрованого об'єкта екологічних правовідносин. Крім цього, він по суті складає правову основу для розвитку галузевого екологічного законодавства та для вдосконалення поресурсових галузевих нормативно-правових актів, прийнятих до появи Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

Важливим джерелом екологічного права України є Закон України «Про природно-заповідний фонд», який визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів. У Законі визначений режим територій і об'єктів природно-заповідного фонду (природних і біосферних заповідників, регіональних ландшафтних парків, заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків — пам'яток садово-паркового мистецтва), а також їх охоронних зон. У ньому знайшли відображення питання економічного забезпечення організації й функціонування природно-заповідного фонду, закріплено порядок створення й відтворення територій й об'єктів природно-заповідного фонду, передбачено охорону територій та об'єктів природно-заповідного фонду, контроль за дотриманням їх режиму, вирішено, інші питання. Закон України Про охорону атмосферного повітря від 17 листопада 1992 року, визначає що атмосферне повітря є одним з основних життєво важливих елементів навколишнього природного середовища. Цей Закон спрямований на збереження сприятливого стану атмосферного повітря, його відновлення і поліпшення для забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини, а також відвернення шкідливого впливу на навколишнє природне середовище. Він визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги у галузі охорони та використання атмосферного повітря.

У зв’язку з численними законодавчими актами, які регулюють екологічні відносини, а також залежно від видів відносин, урегульованих нормамиекологічного права, законодавчі акти можна поділити на кілька груп:

1. Законодавчі акти, що переважно регулюють природоресурсні відносини: Земельний кодекс України від 25.10.01; Кодекс України «Про надра» від 27.07.94; Лісовий кодекс України від 21.01.94; Водний кодекс України від 06.06.95; Закон України «Про тваринний світ» від 13.12.01; Закон України «Про природно-заповідний фонд» від 16.06.92; Гірничий Закон України від 06.10.99; Закон України «Про виключну (морську) економічну зону» від 16.05.95; Закон України «Про рослинний світ» від 09.04.99; Закон України «Про бджільництво» від 22.02.00; Закон України «Про видобування і переробку уранових руд» від 19.11.97; Закон України «Про меліорацію» від 14.01.00; Закон України «Про мисливське господарство та полювання» від 22.02.00 року; Закон України «Про концесії» 16.07.99 та ін.

2. Законодавчі акти, що переважно регулюють природоохоронні відносини : Закон України «Про охорону атмосферного повітря» від 21.06.01; Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.91; Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 08.02.95; Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30.06.95; Закон України «Про відходи» від 05.03.98; Закон України «Про перевезення небезпечних вантажів» від 06.04.00 та ін.

3. Законодавчі акти, що переважно регулюють екологічні відносини, пов’язані із здійсненням природоохоронних функцій уповноважених державних органів: Закон України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13.07.00; Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16.03.00; Закон України «Про екологічну експертизу» від 09.02.95; Закон України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 08.06.00; Закон України «Про аварійно-рятувальні служби» від 14.12.99; Закон України «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» від 14.01.98 та ін.

Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” зайняв центральне місце в системі екологічного законодавства та, по суті, став базовим для розвитку як галузі природоохоронного, так і природноресурсового законодавства, які в сукупності складають інтегровану комплексну галузь екологічного законодав­ства України. Саме така його роль виходить зі ст.2 цього Закону, в якій зазначено, що “відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також розроблюваними відповідно до нього земель ним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством” (виділено нами – Т.І.). Більше того, з закріпленням цього положення та визначенням в ст. 5 об’єктів правової охорони (ст.5), Закон заклав основи інтегрованого та диференційованого підходу до врегулювання екологічних відносин, що вплинуло на подальший розвиток системи екологічного законодавства як інтегрованої галузі. Так, з визначенням вперше серед об’єктів правової охорони навколишнього природного середовища як сукупності природних і природно­соціальних умов та процесів, законодавець за­ кріпив інтегрований напрямок в правовому регулюванні екологічних відносин. А з закріпленням таких об’єктів правової охорони як природні ресурси, які залучені в господарський обіг, так і не використовувані в народному господарстві, Закон за­ клав подальший розвиток природноресурсового підходу в системі екологічного законодавства України.

Отже, Закон став своєрідною “конституцією”, на положеннях якої стала розвиватися вся система екологічного законодавства України. Але, слід підкреслити, що, хоча цей Закон і займає верхню сходинку в системі сучасного екологічного законодавства, все ж таки більшу і основну увагу в цьому Законі приділено природоохо­ронним відносинам. Саме на таку однобічність Закону в регулюванні екологічних відносин звертають увагу такі науковці, як В.К Попов, П.Ф. Кулінич та інші [3].Проте не слід забувати, що цей Закон має чітку охоронну скерованість, а, отже, дає підстави і для прийняття, окрім нього, нормативно­правових актів ресурсного спрямування, якими в Україні стали спеціалізовані по основних природних об’єктах кодекси.

На відміну від свого попередника – Закону “Про охорону природи УРСР” 1960 р., який складався з 11 розділів та 32 статей, Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” за структурою має преамбулу та 16 розділів, які до свого складу включають 72 статті. Таке кількісне наповнення останнього дає підстави говорити і про більш якісні відмінності зазначених законів. Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” заклав засади прогресивних тенденцій у розвитку екологічних відносин з урахуванням правових, економічних та соціальних основ організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього та майбутніх поколінь. Виходячи з цього, зміст Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”характеризується наявністю великої кількістю новел.

Вперше на законодавчому рівні знайшли своє втілення положення про: завдання законодавства про охорону навколишнього природного середовища; основні принципи охорони навколишнього природного середовища; екологічні права і обов’язки громадян; систему управління та таких її функцій як: екологічна експертиза, контроль і нагляд, моніторинг, облік, стандартизація і нормування тощо; основні екологічні вимоги при використанні природних ресурсів; економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища; заходи забезпечення екологічної безпеки; особливості вирішення спорів та відповідальності у відповідній галузі; міжнародні відносини України тощо.ДІДЕНКО Т. І.

Надзвичайно важливо констатувати той факт, що вперше в екологічному нормативно­правовому акті такого рівня в центрі уваги законодавець поставив людину, життя та здоров’я якої підлягає державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки (ст.5). В попередній системі законодавства, яке ре­ гулювало відносини в сфері взаємозв’язку природи та людини, характерним був принцип першочергового врахування державних екологічних інтересів, ніж екологічних інтересів громадянина. Тому, відповідно, і завданням зазначеного законодавства було регулювання відносин з природокористування, а охорона природних об’єктів залишалася на другорядному місці. За таких умов і охорона життя та здоров’я людини, закріплення екологічних прав та забезпечення їх реалізації не були центральною темою екологічного законодавства.

Отже, з прийняттям такого глобального Закону був змінений акцент в середині екологічних відносин, на верхній сходинці яких законодавець поставив людину. В Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” був закріплений новий пріоритетний напрямок ­ закріплення першочергового сучасного екологічного імперативу щодо охорони екологічних прав людини, які беруть початок з конституційної вимоги стосовно права кожного на безпечне для життя і здоров’я довкілля. Саме в особливому розділі ІІ цього Закону вперше закріплений новий екологоправовий статус громадянина. Саме цим Законом вперше формульоване нове по­ коління екологічних прав громадян, яке суттєво відрізняється від попередніх. Нормами ст.9 зазначеного Закону встановлюються такі права громадян, які виходять за

межі їх можливої поведінки в сфері природокористування і відносяться до кола найважливіших суб’єктивних прав громадян. Це, насамперед, право на: безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовище; одержання у встановленому порядку повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища та його вплив на здоров’я населення; подання до суду позовів до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров’ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище; участь в проведенні екологічної експертизи тощо.

Крім цього, набуло нового забарвлення право громадян на здійснення загального і спеціального використання природних ресурсів, яке більш широко розкривається в природноресурсовому законодавстві, і, яке має не тільки споживчий характер, а й наповнюється додатковим соціальним змістом.

В Україні кожний має право на безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовище. Безпечне навколишнє природне середовище або екологічна безпека – одне з найважливіших фундаментальних понять екологічного законодавства, яке може виступати складовою частиною гідного життя людини. Виходить, якщо в державі проголошується життя людини найвищою соціальною цінністю, то в такій державі повинно забезпечуватися права громадян на безпечне навколишнє природне середовище, в тому числі і нормами екологічного законодавства. Тому не випадково вперше на законодавчому рівні в ст. 50 зазначеного Закону знайшло закріплення базового поняття “екологічна безпека”, яке визначається як “такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей”. Загальновідомо, що права залишаються декларативними, якщо вони не забезпечені гарантіями їх реалізації. Зазначені можливості, якими володіють громадяни у відповідності із Законом України “Про охорону навколишнього природного середовища” та іншими екологічними нормативно­правовими актами, реалізуються цілим рядом заходів забезпечення. Такі гарантії закріплені в ст.10 зазначеного Закону і полягають в: а) проведенні широкомасштабних державних заходів щодо підтримання, відновлення і поліпшення стану навколишнього природного середовища; б)обов’язку міністерств, відомств, підприємств, установ організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації народногос­подарських об’єктів; в) участі громадських об’єднань та громадян у діяльності щодо охорони навколишнього природного середовища; г) здійсненні державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; д) компенсації в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров’ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; е) невідворотності відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Аналізуючи ці заходи, слід зауважити, що майже всі вони мають підкріплення іншими статтями Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” про: діяльність та повноваження органів влади та управління у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст.ст. 13­20); здійснення функцій управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (ст.ст. 22­37); економічні заходи забезпечення охорони навколишнього природного середовища (ст.ст. 41­49); заходи щодо забезпечення екологічної безпеки (ст.ст. 50­59); відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища (ст.ст.68­70) тощо. Крім цього, заходи забезпечення екологічних прав громадян України реалізуються на основі норм і інших нормативно­правових актів екологічного законодавства.

Проте, екологічне законодавство не тільки повинно закріплювати екологічні права людини і громадянина, а й бути скерованим на створення безпечного для життя і здоров’я довкілля. Така скерованість, перш за все, пов’язується з активною екологічною діяльністю держави, яка повинна стати справжнім захисником населення від екологічної небезпеки, використовуючи при цьому різноманітні способи та методи цієї діяльності та обираючи пріоритет екологічних інтересів над економічними.

Прикро визнавати, що реалізувати та захистити екологічні права кожного в державі на сьогоднішній день, як правильно підкреслюється в літературі, дуже складно, оскільки не розроблена та законодавчо не закріплена загальна, комплексна система нормативів якості навколишнього середовища, яка дозволить говорити про її безпечність [4, c.102]. Тому, вважаємо, що сучасне екологічне законодавство України характеризується низьким рівнем забезпеченості виконання норм щодо екологічних прав громадян. Уявляється, настала нагальна потреба в теоретичнійДІДЕНКО Т. І. розробці суті основних життєво важливих екологічних прав громадян та їх чіткого закріплення в екологічному законодавстві.

Однією із складових забезпечення нормальної життєдіяльності людини є не тільки можливість мати екологічні права, а й нести відповідні обов’язки. Тому не менш важливими є положення про закріплення в Законі (ст.12) екологічних обов’язків, без яких екологічні права є нездійсненними, адже в такому випадку ці права не можуть бути забезпеченими належною поведінкою інших суб’єктів, від яких залежить реалізація зазначених прав. Слід наголосити, що науковий та практичний інтерес являють і інші новели, які запроваджені до змісту даного Закону, а саме: закріплення основних принципів охорони навколишнього природного середовища та таких інститутів екологічного права як: екологічні вимоги, екологічна експертиза, екологічне нормування, екологічна стандартизація, екологічний контроль і нагляд, окремі елементи економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища, відповідальність за порушення відповідного законодавства тощо. Щодо принципів охорони навколишнього природного середовища, то Закон закріплює основні, ідея та суть яких пронизує зміст всього Закону. Слід підкреслити, що досить суттєвого значення мають закріплені та пов’язані, на наш погляд, між собою принципи щодо науково обґрунтованого узгодження екологічних, еко­ номічних та соціальних інтересів суспільства (п. ”е” ст.4) та пріоритетність вимог

екологічної безпеки, обов’язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської,управлінської та іншої діяльності (п. ”а” ст.3).

Уявляється правильним, що в цьому Законі узгоджуються різні, на перший погляд, інтереси суспільства, адже ці інтереси по суті суперечать один одному, тому складається ситуація, коли необхідно знайти оптимально вірне рішення. Проте, ці інтереси можна назвати і єдиними, адже в центрі їх стоїть людина та забезпечення її життєдіяльності. Тому рішення було знайдено саме в науково обґрунтованому узгодженні екологічних, економічних та соціальних інтересів при пріоритеті забезпечення екологічної безпеки та охорони життя і здоров’я людини. Постає питання, в чому ж полягають критерії науково обґрунтованого узгодження різноманітних інтересів з пріоритетом екологічних, особливо в період розвитку ринкової економіки? Вважаємо, що на це питання відповідь дають норми Закону, які, по­суті, закріпили необхідні спеціальні засоби для забезпечення якісного розвитку господарської та іншої діяльності без її негативного впливу на навколишнє природне середовище. Виразом цього є положення про екологічну експертизу, екологічні стандарти, нормативи, ліміти, екологічний контроль, додержання екологічних вимог при використанні природних ресурсів, економічні заходи та стимулювання в системі охорони навколишнього природного середовища, заходи щодо забезпечення екологічної безпеки при різних стадіях господарської та іншої діяльності, відповідальність за екологічні правопорушення (ст.ст. 26­59, 68­70) то­

що.Перехід до ринкової економіки на порядок денний поставив питання про новий погляд на цінність та вартість природної сировини, яка за часів радянської доби була штучно здешевлена. Проте, з запровадженням ринкового механізму, коли кінцевим результатом є отримання якнайбільшого прибутку від господарської діяльності, не завжди здійснюються ефективні заходи щодо охорони навколишнього природного середовища. Тому, уявляється, справедливим є введення законодавцем системи зборів за використання природних ресурсів та за забруднення навколишнь­ого природного середовища (ст.ст. 43­45). Саме такі збори, на наш погляд, за певних умов можуть виступати одним із стимуляторів вирішення проблем охорони навко лишнього природного середовища. Так, рівень зборів повинен бути таким, щоб порушення екологічного законодавства та спеціальні заходи відповідальності за це були невигідними для природокористувачів та забруднювачів навколишнього природного середовища. Поряд з цим, слід врахувати, що неконтрольоване збільшення розмірів зборів може спричинити і зворотній напрямок. Тому особливо важливими стають закріплені в ст.48 зазначеного Закону заходи стимулювання підприємств, установ, організацій і громадян в системі охорони навколишнього природного середовища, серед яких, в першу чергу, можна зазначити: надання податкових, кредит­ них та інших пільг або взагалі звільнення від оподаткування тощо. Вперше в екологічному законодавчому акті застосовуються термін “екологічне правопорушення” (ст.70 Закону), що свідчить про визнання такого правопорушення окремим видом в системі правопорушень. Нажаль, законодавець лише обмежився зазначенням цього поняття без його визначення, як і не надав визначення і іншому важливому поняттю ­ “еколого­правова відповідальність”. Хоча, слід зазначити, що в науковому колі вже давно були сформульовані ці поняття, визначені їх особливості та обґрунтована їх самостійність [5]. Вважаємо, що і в екологічному законодавстві повинні бути чітко визначені нові підходи до розуміння цих понять. Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” охоплює своїм змістом врегулювання і інших значимих екологічних відносин. Цей закон став стартовим нормативно­правовим актом в системі екологічного законодавства, яким були визначені напрямки всього процесу розвитку цього законодавства. Так, в змісті норм цього Закону прямо передбачалася розробка ряду інших спеціальних нормативно­правових актів, зокрема про: порядок проведення екологічної експертизи (ст.26), встановлення нормативів використання природних ресурсів та інших екологічних нормативів (ст.33), порядок екологічного страхування (ст.49), порядок організації, використання і охорони територій та об’єктів природно­заповідного фонду (ст.67) тощо. З прийняттям такого кодифікованого акту почався процес про­ ведення інвентаризації нормативно­правових актів з їх наступною кодифікацією на базі цього Закону.