15. Местное самоуправление и административно-территориальное деление в постсоветской России.

В период между дек. 1991г. и дек. 1993г. развитие АТД и местного самоуправления в России определялось главным образом борьбой за власть между президентской администрацией и руководителями Советов. Незадолго до распада СССР, в 1990г. повысило свой статус большинство автономных образований, и был принят содержавший для того времени много новаций закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хоз-яйства в СССР». После августовского путча 1991г. главы администраций краев и областей стали назначаться президентом РСФСР (позже РФ), а они, в свою очередь, назначали глав городов и районов. Таким образом, по политическим причинам была вновь укреплена общегосударственная вертикаль исполнительной власти. В результате попытки переворота в сен.-окт. 1993г. вплоть до вступления в силу принятой на декабрьском референдуме Конституции местного самоуправления в России не существовало, т.к. Советы всех уровней были упразднены. Тем самым была окончательно ликвидирована советская система управления. В то же время система АТД осталась фактически прежней. Границы республик, краев и областей в связи с их превращением в полноправные субъекты РФ согласно Федеративному договору 1992г., вошедшему затем в Конституцию, «окостенели». Хотя при реформировании АТД действует золотое правило «если можно не менять, нужно не менять», в сложившейся системе накопилось много недостатков, и оно, несомненно, будет постепенно эволюционировать. Среди недостатков:

1) усложненность иерархической структуры;

2) неравноправие административно-территориальных единиц одного уровня (например, есть города областного и районного подчинения, районы, подчиняющиеся непосредственно области, и внутригородские районы в крупных городах;

3) чрезмерная дробность и нарушение во многих случаях оптимального соотношения в численности административных единиц разных иерархических уровней;

4) слабость многих районных центров и даже центров субъектов федерации.

На 1 янв. 2000г. в РФ насчитывалось 1087 городов, 2022 поселка городского типа, 24307 сельских советов, сельских округов и волостей, 1868 районов и 325 городских районов и округов. Если в среднем на один субъект РФ (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) приходится 21 административный район и 7 городов областного подчинения, то в Московской области, например, насчитывается 39 районов и 55 городов областного подчинения (в сумме 94 единицы – многократно больше оптимальных 10-15), в Башкортостане – 74, Алтайском крае – 71, Краснодарском крае – 66 и т.д. Естественно, что при таком многообразии административно-территориальных единиц они резко отличаются по всем социально-экономическим параметрам. Усиливается мозаичность социально-экономического пространства, удорожается управленческий аппарат. В маломощных районах ввиду финансовой и кадровой слабости заведомо затруднено развитие местного самоуправления. В современной России внутрирегиональные различия часто намного больше межрегиональных. Только 40% райцентров обладают статусом города, а в более чем половине райцентров насчитывается менее 10 тыс. жителей, чего явно. Недостаточно для выполнения административных функций даже на уровне района. В ряде регионов городов среди райцентров еще меньше. АТД ныне – прерогатива субъектов федерации. Некоторые из них уже устанавливают свое деление, отличное от унаследованного советского, существующего в большинстве республик и областей. Например, в Свердловской области введены округа как промежуточное звено между областями, городами и районами. Однако нужны общероссийские законодательные рамки реформ внутрирегионального АТД, иначе страна может столкнуться с трудностями из-за разнобоя в числе, уровне и компетенциях административно-территориальных единиц. По этим и многим другим причинам для нынешнего этапа районирования до сих пор характерна неопределенность. С одной стороны, в действующей Конституции прямо записано, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В авг. 1995г. принят закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Он не увязывает территориальную организацию местного самоуправления с АТД, но и не исключает такую увязку. Иными словами, закон основывается на «поселенческом», а не административно-территориальном принципе местного самоуправления. Введено понятие «муниципальное образование»: им может быть район, волость, село, группа сел, микрорайон или жилой комплекс в городе. Муниципальное образование имеет собственность, бюджет и выборные органы. С другой стороны, дискуссии о государственном устройстве России, начавшиеся в переломные годы (1990-1992гг.), продолжаются, а в некоторые периоды (например, в связи с избранием нового президента в 2000г.) даже активизируются. Некоторые их участники убеждены, что России самоуправление вообще не нужно. В таких субъектах РФ, как Татарстан и Удмуртия, действие закона о местном самоуправлении необоснованно распространятся только на сельские населенные пункты. Формирование межрегиональных ассоциаций регионального взаимодействия, а затем федеральых округов, наряду с итогами дискуссий последних лет, показывает: не исключено, что «маятник» эволюции российского АТД продолжит свое движение. На очереди – волна укрупнения или создания «над» или «межрегиональных» административных единиц – возможно, ими станут образованные в 2000г. федеральные округа. Как бы то ни было, опыт свидетельствует, что средний размер единицы основного деления в России колебался вокруг неких «естественных» оптимальных значений, что, вероятно, связано с транспортной проницаемостью пространства и конфигурацией системы крупных городов. Не случайно столь устойчиво АТД Европейской части России: 42 старые губернии в той или иной форме (области, края, АССР или нынешние республики) существовали и в советский период, и после распада СССР, продолжая более чем 200-летние традиции своих предшественников.