5.8 Инвестиции в решении экологических проблем (опыт Всемирного банка)

Эколого-экономические отношения в глобальном производ­ственном процессе ставят ряд трудно разрешимых про­блем развития цивилизации. Эффективное решение этих про­блем имеет исключительно важное значение для устойчивого развития общества.

Выделяют Группу Всемирного банка, образованную из пяти тесно взаимосвязанных учреждений: Международный банк реконструкций и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (МАР), Международная финансовая корпорация (МФК), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МИГА), Международный центр по урегулированию инвестиционных споров между иностранными инвесторами и принимающими сторонами (МЦУИС). Цель заключается в снижении уровня бедности и повышении уровня жизни населения в развивающихся странах.

В связи с этим Всемирный банк считает, что, несмотря на различные политические и институциональные условия, всем странам необходимо с помощью введения системы штрафов за загрязнение окружающей среды, давления со стороны низовых общественных групп, административного регулирования сдер­жать и даже сократить уровень загрязнения атмосферы при вполне приемлемых затратах.

Сотрудничество Всемирного банка с различными странами может служить образцом в осуществлении крупных межгосудар­ственных программ в сфере экологии.

Всемирный банк успешно поддерживает исследования по проблемам структурной адаптации природной среды, комплекс­ного управления земельным фондом, по сохранению биоцено­за. Им осуществлялись проекты, направленные на эффектив­ное использование возобновляемых источников энергии (сол­нечное тепло и свет, энергия воды и ветра) и возобновляемых источников сырья. Замена естественного сырья растительного происхождения продуктами, ныне производящимися химиче­ской промышленностью, на безотходные технологии. Так, ис­следования в области электроэнергетики включали анализ каче­ства воды, почвы, способы контроля заболачивания и засоления почв. Следует отметить, что вопросы охраны окружающей среды были включены в программный отчет по управлению и разви­тию водных ресурсов. Работа по анализу взаимосвязи между различными способами использования водных ресурсов и со­стоянием окружающей среды также продолжается. К сожалению, наиболее острые проблемы пока не решены. Например, широкое применение угля для отопления жилья во многих регионах, эксплуатация ряда крупных предприятий с высоким уровнем загрязнения по-прежнему представляют серьезную опасность для здоровья населения.

В сотрудничестве с правительствами большинства стран Цен­тральной и Восточной Европы Банк провел исследования эколо­гической политики, вступил в диалог по вопросам экологии с республиками СНГ. Банк играл ведущую роль в изучении эко­логических проблем для Балтийского моря и бассейна реки Дунай, выполнял функции секретариата для специальной группы, разрабатывающей экологическую программу для Центральной и Восточной Европы.

Между тем ограниченность средств, необходимых для при­родоохранных мероприятий обусловливала очередность решения экологических задач. То есть целевые экологические капитало­вложения следовало направлять на решение тех проблем, кото­рые могли быть устранены за счет изменения цен на ресурсы или перестройки промышленности. К примеру, в сотрудничест­ве с программой ООН по окружающей среде Банк подготовил вариант рабочего плана для финансирования Глобального экологического фонда (ГЭФ) проекта по разработке долгосрочной программы рационального управления природными ресурсами Черного моря.

В 1993 году при Всемирном банке была создана новая служ­ба по экологически устойчивому развитию (ЭУР). В нее входят департаменты экологии, сельского хозяйства и природных ре­сурсов, городского развития и водного транспорта. ЭУР отвеча­ет за оказание поддержки оперативным подразделениям Банка в предоставлении развивающимся странам помощи на необходи­мом уровне, которые занимаются определением, классификаци­ей и распространением передового опыта, обеспечением общей координации действий официальных и частных организаций (участвующих или заинтересованных в участии), оперативной работой Банка и выработкой экологической политики.

Таким образом, разрабатывается стратегия охраны природной среды как для регионов, так и для отдельных стран.

Программа технической помощи по охране экологии Среди­земного моря (МЕТАЛ), финансируемая Комиссией Европей­ских сообществ, Европейским инвестиционным банком, Про­граммой развития ООН и Всемирным банком, направлена на укрепление базы по управлению окружающей средой, проведе­ние экологически устойчивой политики в странах Средиземноморья. Что касается Черного моря, то здесь ставилась задача приостановления процесса экологической деградации и нера­ционального использования ресурсов в прибрежных странах (Болгария, Грузия, Россия, Румыния, Турция и Украина), то есть следовало определить приоритетный «портфель» инвести­ций, включавший 13 проектов, направленных на сохранение биологического разнообразия.

Программа по экологии Балтийского моря предусматривала поэтапную реализацию долговременной стратегии, направлен­ной на снижение загрязнения Балтийского моря и его площадей водосбора.

Экологическая программа бассейна Дуная представляла со­бой многосторонние научные разработки по решению экологи­ческих проблем и совершенствованию управления окружающей средой в бассейне реки, расположенной на территории Болга­рии, Венгрии, Румынии, Словакии и Чехии. Банк выступал от­ветственным исполнительным агентством по прединвестиционной деятельности (финансируемой Глобальным экологическим фондом). Основная помощь Банка странам-членам бассейна оказывалась при содействии в реализации национальных планов природо­охранных мероприятий (ППМ). Они обеспечивали основу диа­лога Банка с заемщиками по вопросам охраны окружающей сре­ды, в них описывались основные проблемы страны в области экологии, определялись политика и мероприятия по всему кругу актуальных проблем.

В ходе переговоров о девятом дополнительном взносе в бюд­жет Международной ассоциации развития (МАР-9) было дос­тигнуто соглашение о том, что все страны-получатели кредитов должны были завершить свои ППМ к концу периода МАР-9.

Аналогичные программы были подготовлены для многих стран, имеющих право на помощь МАР, – Албании, Бенина, Буркина-Фасо, Египта, Гамбии, Гвинее-Бисау, Гондураса, Лесо­то, Мадагаскара, Мальдивских островов, Нигерии, Никарагуа, Руанды, Филиппин и Шри-Ланка. Национальные ППМ (или их эквиваленты) готовились почти во всех странах. В некоторых странах национальные планы природоохранных мероприятий, имеются в виду крупные заемщики (Боливия, Бурунди, Индия, Китай, Непал, Пакистан), уже завершены. К ним также отно­сятся и ряд заемщиков МБРР, закончивших разработку ППМ, например, Болгария, Ботсвана, Польша, Тунис. Однако в большинстве стран (в основном, со средним достатком) они находились в стадии начальной реализации.

Основная поддержка странам Центральной и Восточной Ев­ропы, Малайзии, островным государствам Тихого океана, Сан-Томе, Принсипи и Таиланду в эффективном управлении окружающей средой осуществлялась в рамках кредитных опера­ций Банка. Так, одобрено 24 проекта преимущественно эколо­гической направленности, с общим объемом обязательств 1,99 млрд долл. (Проекты считались преимущественно экологиче­скими, если более 50% общих издержек или потенциальных вы­год проекта были связаны с окружающей средой.)

Операции Банка были одобрены как в «коричневых», так и в «зеленых» планах. В «коричневых» планах перечислялись наибо­лее острые и требовавшие немедленного решения экологиче­ские проблемы городов. Они фокусировались на трех главных направлениях: использование и эффективность энергетических ресурсов, контроль за городским и промышленным загрязнени­ем и управление окружающей средой городов. «Зеленые» планы включали содействие рациональному управлению природными ресурсами, сокращение деградации ресурсов, охватывали сель­ское хозяйство, управление земельными ресурсами, лесным хо­зяйством, водными ресурсами и водосборными бассейнами, управление морскими и прибрежными зонами. Сюда также вхо­дили планы по сохранению биологического разнообра­зия – одной из программных областей деятельности ГЭФ. В них рассматривалась роль Банка в электроэнергетике, эффективности энергопользования, консер­вации энергии, управлении водными ресурсами. По каждому из этих экологических планов подготовлены и представлены на об­суждение исполнительным директорам основополагающие до­кументы.

Всемирный банк – один из спонсоров КГИАР – (консульта­тивная группа по международным исследованиям в области сель­ского хозяйства), которая обеспечивала работу целой сети центров международных сельскохозяйственных исследований.

Итак, в 1994 финансовом году сумма кредитов на цели эко­логически устойчивого развития составила 10,203 млрд долл., т. е. 49% всех кредитов Банка. Инвестиции на сумму около 835 млрд долл. финансировались займами МБРР, тогда как 3,368 млрд долл. финансировались кредитами МАР. Всего утвердили восемь проектов с преимущественно экологическими задачами, обязательства по которым составили 748 млн долл. Кроме них в 17 содержались значительные экологические компоненты, по­зволявшие классифицировать их как «зеленые» (10 проектов, 742 млн долл.) и «коричневые» (семь проектов, 913,6 млн долл.).

Кредиты на поддержку сельского хозяйства и развитие при­родных ресурсов составляли в общей сумме 3,907 млрд долл. И направлялись соответственно: на транспорт – 25 проектов, на сектор городского развития – 15 проектов, на сектор водоснаб­жения и канализации – 10 проектов.

Генеральным документом, обеспечивающим интеграцию усилий по решению проблем окружающей среды и операций Банка, являлась Оперативная директива по проведению эколо­гической оценки. В Директиве предписывалось проведение эко­логической оценки (ЭО) по всем проектам, реализация которых мог­ла оказать отрицательное воздействие на окружающую среду. (Проекты, которые могли оказать значительное, необратимое или комплексное воздействие, классифицировались как катего­рия «А» и требовали проведения полной экологической оценки; проекты «категории Б», с менее ощутимыми последствиями проходили обычно ограниченную оценку.) Одним из основных препятствий для полномасштабного применения директивы Банка являлась ограниченная возможность заемщиков прово­дить подобную оценку. В связи с этим рекомендовалось уделять больше внимания расширению возможностей заемщиков технической помощи, организовывать поддержку, создавать на­циональные учебные центры, составлять базы данных по эколо­гии, чтобы обеспечить адекватное решение всех вопросов в до­кументах по экологической оценке.

Первый обзор методики ЭО сразу же показал, что при всей реалистичности, практической применимости и полезности, она не лишена недостатков. Прежде всего, рекомендовалось перене­сти процесс ЭО на более ранние стадии планирования проекта когда принимаются важнейшие решения по определению пло­щадок строительства, по выбору технологии и т. д.

Второй обзор практики доказал правильность выбранной методики. Банк значительно расширил работу, направленную на поддержку и улучшение условий ЭО в странах-заемщиках. Как правило, она осуществлялась специально созданными экологическими институтами. Особое значение придавалось подготовке кадров в самой стране (под руководством Ин­ститута экономического развития банка и региональных экологических подразделений банка), форме и порядку про­ведения ЭО.

Результаты не заставили себя ждать. ЭО пе­ренесли на более ранние этапы планирования, что, кстати, предопределило растущее число «отраслевых» ЭО. В Банке на­блюдалась диверсификация принципов, что сразу же оказало влияние на профилактику и сокращение отрицательных эколо­гических последствий того или иного промышленного проекта. Прогресс был замечен и в активных мероприятиях, предусмат­ривающих содействие в планировании отдельных проектов и крупных инвестиционных программ, которые непосредственно обеспечивали качество окружающей среды.

Таким образом, содействие Банка в разработке и реализации национальных планов природоохранных мероприятий (ППМ) имело, несомненно, важное значение для помощи стра­нам-членам в совершенствовании экологического управления. ППМ составляли основу диалога Банка с заемщиками по эколо­гическим вопросам, в них сведены главные экологические зада­чи и проблемы страны и сформулированы политика и действия для решения этих задач. Ответственность за разработку и реали­зацию ППМ лежала на заемщике.

В самом Банке намечалась экологическая стратегия стран, с целью представления рекомендации по ее разработке. В резуль­тате было завершено исследование «Национальные экологиче­ские стратегии и планы действий – ключевые элементы и пе­редовой опыт». Его выводы направлены правительствам разви­вающихся стран и, прежде всего, министерствам, которые отвечали за планирование и реализацию экологических меро­приятий.

Глобальный экологический фонд (ГЭФ). ГЭФ создан в 1991 году Всемирным банком как экспериментальный проект. Он пре­доставляет гранты развивающимся странам для защиты окру­жающей среды. Ресурсы фонда направляются на «покрытие» дополнительных и необходимых затрат, связанных с нацио­нальными природоохранными программами. В первую очередь следует отметить программы, связанные с решением проблем глобального потепления, сохранения биологического разнообра­зия, защиты вод Мирового океана и борьбы с истощением озоно­вого слоя.

Страны-участники ГЭФ приняли основополагающие прин­ципы, на которых должна строиться деятельность ГЭФ после за­вершения экспериментальной фазы. К основным принципам относятся: предоставление дополнительных грантов и льготного финансирования, достижение оговоренных экологических задач в глобальном масштабе. Проблемы деградации земель, прежде всего опустынивания и обезлесения, также подлежали финансированию в той мере, в какой за них несут ответственность страны-уча­стники ГЭФ.

ГЭФ является промежуточным механизмом финансирования как для Конвенции по биологическому разнообразию, так и для Рамочной конвенции ООН об из­менении климата. ГЭФ повышает отдачу от вложения своих средств за счет механизмов совместного финансирования и со­трудничества с другими группами доноров и частным сектором. Фонд участвует в осуществлении ряда новаторских проектов по всему миру. Этими проектами осуществляется: помощь в управ­лении охраняемыми районами; поддержка природоохранных программ; реализация проектов по использованию биомассы; повышение эффективности использования энергий; использо­вания бытовых солнечных систем; реализация программ поэтапного отказа от хлорфторуглеродов (ХФУ). К примеру, в Чешской республике помощь ГЭФ играет центральную роль в поэтапном отказе от производства и использования озоноразрушающих ве­ществ, таким как ХФУ, и в их замене за счет использования альтернативных технологий. В рамках проекта ГЭФ группе стран Карибского залива оказывается помощь в выполнении Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов, что включает разработку новых законов.

ГЭФ играет важную роль с точки зрения поддержки мер по обеспечению глобальной экологической устойчивости. В рамках глобального соглашения о сокращении выброса парниковых га­зов часто предлагаются два конкурирующих подхода. При пер­вом подходе, который был использован в Киотском соглаше­нии, устанавливается потолок выброса парниковых газов для каждой страны. Второй, основной, заключается во введении на­циональных налогов на выброс углерода на глобальном уровне. Встроить любой из подходов в международное соглашение весь­ма сложно, поскольку издержки и выгоды, связанные с сокра­щением выброса парниковых газов, довольно сильно различа­ются в разных странах. Налоги на энергию и эффективность ее использования также весьма различны в отдельных странах, по­этому сложно установить базисный уровень либо налога, либо объема выброса.

Работа ГЭФ строится на основе зарекомендовавших себя эффективных структур, таких как ПРООН, ЮНЕП и Всемир­ный банк, что позволило избежать дублирования и создания но­вых организаций. Как отмечалось на конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г. в работе Фонда соблюдается четкость и подотчетность, достаточная гибкость механизмов, поддающихся модификации по мере необходимости. Параллельно с обсуждением ре­организации велись переговоры о дополнительных взносах в бюджет ГЭФ. Центральное значение для процесса пополнения средств ГЭФ имела оценка результатов экспериментальной фазы. К примеру, было принято решение о финансировании дополнительных издержек, связанных с проблемами деграда­ции почв.

Уже к 1994 году в ГЭФ принимали участие 64 государства, из которых более двух третей – развивающиеся страны. Ожидает­ся, что количество участников ГЭФ будет возрастать, пока не будет решена задача всеобщего членства. Участники Фонда то­гда обязались выделить 1,3 млрд долл. только на эксперимен­тальную стадию проекта. Право на получение грантов в рамках ГЭФ имели все страны с годовым доходом на душу населения менее 4000 долл. В течение экспериментального этапа участ­ники ГЭФ поддержали 115 проектов. Из средств Фонда 42% расходов выделено на проекты, касающиеся биоразнообразия, 40% – на проекты, связанные с изменением климата, 17% – на проблемы охраны международных вод и 1% – на озоновые про­екты.

По данным Всемирного банка финансирование из средств ГЭФ только озоновых проектов составило (к середине 1999 года) почти 126 млн долл.

Проекты, утвержденные Советом ГЭФ и Советом директо­ров банка, предусматривали творческие и инновационные меры на местном и национальном уровнях, направленные на решение глобальных экологических проблем. Например, грант, предоставленный Китаю в рамках ГЭФ в объ­еме 35 млн долларов США, помог местным компаниям увели­чить объем электроэнергии, вырабатываемой фотогальваническим способом и ветряными электростанциями, а также снизить затраты на оборудование, использующее возобновляемые источ­ники энергии. Грант в размере 11 млн долларов США, выде­ленный правительствам Вьетнама, Лаоса, Камбоджи и Таиланда помог этим странам совместно использовать и охранять водные ресурсы бассейна реки Меконг. Грант, предоставленный Перу в размере 10 млн долларов США, обеспечил привлечение корен­ного населения к защите биологического разнообразия в перу­анской части бассейна Амазонки. И, наконец, грант в размере 31 млн долларов США, предоставленный России в дополнение к ранее выделенным грантам ГЭФ, помог стране выполнить свои обязательства, закрепленные в международных договорах, по постепенному прекращению использования озоноразрушающих веществ.

Текущей работой Фонда занимаются совместно с ПРООН, ЮНЕП и Всемирный банк. Кроме адми­нистративной поддержки секретариата ГЭФ банк выполняет две основные функции попечителя нового трастового фонда и одно­го из исполнительных учреждений.

Реконструированный и пополненный ГЭФ представляет со­бой новаторский механизм международного сотрудничества.