5.9 Национальные и глобальные уровни экологических проблем

Если общество развивается на ограниченном пространстве, каким является наша планета, то даже из общих соображений вытекает, что оно неизбежно на определенном этапе должно столкнуться с экологическими проблемами, носящими глобальный характер (разд. 3.3). При этом важно выделить национальный, региональный и глобальный уровни экологической проблемы. Эти три уровня тесно взаимосвязаны. Воздействие на природ­ную среду, ее загрязнение, использование ресурсов в каждом случае происходит на конкретном национальном уровне, но данные процессы интегрируются и, в конечном счете, оказывают влияние на региональные и глобальное равновесие.

Как известно, экологическая обстановка весьма дифферен­цирована по отдельным регионам. Она определяется как специ­фикой местных природно-климатических условий, так и кон­центрацией промышленности и урбанизированностью населе­ния. Неоднородность экологической обстановки предопределяет необходимость проведения дифференцированной региональной экологической политики на основании единых федеральных требований и нормативов.

Без сомнения, эффективная структурная экологическая ре­форма приведет к изменению производственной инфраструкту­ры, закрытию старых убыточных предприятий и, по возможно­сти, к модернизации (перепрофилированию) предприятий, обеспечивающих их рентабельное функционирование. К примеру, федеральное правительство Германии обязалось сократить выброс углекисло­го газа в атмосферу на 25%. Если присовокупить сюда такие меры, как экологическая налоговая реформа, программа разви­тия возобновляемых источников энергии, то можно рассчиты­вать и на большее сокращение СО₂. Кроме того в стране существует финансовое стимулирование экологического поведения, напри­мер, экологический налог или запланированная пошлина на тот или иной вид человеческой деятельности.

Вероятно, пришла пора ввести прогрессивную шкалу плате­жей (эконалогов) для предприятий в зависимости от масштабов выбросов загрязняющих веществ. Разумеется, увеличение ставок платежей за загрязнение окружающей среды должно произво­диться постепенно, по мере укрепления финансово-экономи­ческого положения компаний, фирм, предприятий, и диффе­ренцированно по отраслям производства (через соответствующие координаты). Правда, с позиций формальной логики при выполнении предприятиями установленных нормативов выбро­сов взимание платежей вроде бы и не должно производиться. Однако если эти платежи рассматривать как плату не за выбросы, а за использование ассимиляционного потенциала биосферы (как вида природных ресурсов), то взимание указанных пла­тежей представляется вполне оправданным (что, впрочем, не разделяется всеми экономистами-экологами). Целесообразно также предусмотреть уменьшение размеров эконалога на те объ­емы средств, которые вкладываются в осуществление природо­охранных мероприятий. Это может оказать существенное стиму­лирующее воздействие на субъекты производства.

Другим инструментом политики, применение которого мо­жет иметь позитивный эффект с точки зрения как националь­ной, так и глобальной окружающей среды, является введение рыночной дисциплины в области эксплуатации природных ре­сурсов. Например, разрешение торговли квотами на вылов рыбы создает рынок, который способствует эффективному и устойчи­вому использованию рыбных ресурсов. Введение в конце XX в. исключительных экономических зон (ИЭЗ), граница которых про­ходит в 200 км от береговой линии многих стран, снизило остроту проблемы истощения рыбных запасов как общего меж­дународного ресурса, который многими используется, но никем не охраняется; в целом проблема перелова сохраняет свою ост­роту. На международном уровне регулирование использования запасов мигрирующих рыб, которые пересекают границы ИЭЗ многих стран, продолжает сталкиваться с разными проблемами, так как 90–95% рыбных ресурсов сосредоточено в пределах ИЭЗ. В число основных причин истощения рыбных запасов входят избыточные мощности рыболовной отрасли и неспособ­ность правительств обеспечить соблюдение норм вылова в своих экономических зонах. Более того, в неконтролируемых водах у побережья некоторых стран Африки суда из Европы и Азии ве­дут незаконный лов рыбы в объемах, чреватых истощением за­пасов, не говоря уже о том, что даже законный лов рыбы исто­щает местные рыбные ресурсы. Благодаря техническим иннова­циям, таким как современные гидролокаторы и дрифтерные сети, крупные рыболовные суда стали более эффективными. По подсчетам Продовольственной и сельскохозяйственной органи­зации (ФАО) за последнее время число рыболовных судов более чем удвоилось и достигло примерно 1,2 миллиона (хотя многие из них являются мелкими рыболовными судами). Лишь Евросоюз имеет примерно на 40% судов больше, чем ему необходимо для поддержания устойчивого вылова.

Роль охраны национальных прав, отмены субсидий и реали­зации национальных программ борьбы с переловом весьма ве­лика. Некоторые страны ввели индивидуальные квоты, которы­ми можно торговать (продаваемое право на вылов определенной процентной доли годовой добычи) и которые в случае их соблю­дения могут обеспечить устойчивый улов рыбопромысловым компаниям.

В случае трансграничных рыбных запасов и запасов, далеко мигрирующих рыб или тех видов, которые обитают в открытых морях, важную роль в борьбе с переловом по-прежнему играют международные соглашения. В Соглашении ООН по трансграничным рыбным запасам и запа­сам далеко мигрирующих рыб найден точный баланс в ходе уточнения прав стран, занимающихся прибрежным и дальним рыболовством и усилена роль региональных рыболовных орга­низаций в контроле за рыболовством в открытом море. Участ­никам региональных соглашений предоставлено право подни­маться на борт и инспектировать суда любого государства (но они не имеют права арестовывать судно или его экипаж).

Еще одним действенным региональным решением является ведение регистра иностранных судов, как, например, это делает Рыболовное агентство Южно-тихоокеанского форума. Чтобы получить рыболовную лицензию у любой из стран-участниц, суда должны быть занесены в специальный регистр. Но они могут быть исключены из этого списка за неуплату штрафов. Конвенциями Организации Объединенных Наций по морскому пра­ву предусматривается, что страны обязаны сохранять рыбные ресурсы в своих ИЭЗ, хотя эти обязательства четко не расписа­ны. Некоторые страны разрешают перелов, очевидно, низко оценив размер рыбных запасов.

Таким образом, национальная экологическая политика ориентирована прежде всего на соблюдение интересов отдельных стран, а не всего мира, и ее реализация вряд ли обеспечит реше­ние глобальных экологических задач. Для успеха международно­го сотрудничества в области защиты окружающей среды прави­тельствам следует учитывать последствия для других стран внут­ренних решений по экологической политике. Признание того факта, что политика каждого отдельного государства может иметь последствия для благополучия других государств, является важным предварительным условием для налаживания эффек­тивного международного сотрудничества в области охраны ок­ружающей среды.

При решении экологической проблемы необходимо учиты­вать уникальное сочетание объективных факторов, интересов других стран, издержек, выгод и политических последствий. Все глобальные экологические проблемы имеют один общий эле­мент: отдельно взятые страны недостаточно заинтересованы предпринимать какие-либо масштабные решения, поскольку они не смогут извлечь все связанные с этим выгоды.

Согласно экономической терминологии глобальные эколо­гические ресурсы представляют собой общественные блага, ко­торые не носят исключительный и конкурентный характер (примером является атмосфера). Никому нельзя помешать по­треблять или использовать атмосферный воздух (никого нельзя исключить). Чистый воздух не является благом, которым одна страна пользуется за счет другой, и поэтому страны не являются конкурентами, когда речь идет о потреблении этих благ. Другое дело море: его можно разделить на зоны с границами, которые охраняют.

Некоторые элементы биологического разнообразия могут рассматриваться как неисключительные и неконкурентные. Когда экологические ресурсы обладают характеристиками глобального общественного блага, частным рыночным силам или национальным правительствам, действующим в одиночку, становится весьма трудно устанавливать цены, которые отража­ли бы их ценность, поскольку любой может воспользоваться не­исключительным благом бесплатно и стоимость для других, не конкурирующих пользователей такого блага, практически равна нулю. Поскольку ни рынок, ни национальные законы не могут обеспечить полное отражение стоимости общественных благ, постольку в глобальных масштабах обеспечить охрану этих ре­сурсов могут лишь международные соглашения. Кроме того, ГЭФ является одной из моделей обеспечения такой передачи ресурсов.

Ясно одно, необходимо модернизировать нынешнюю прак­тику осуществления природоохранных проектов путем разработ­ки новых схем финансирования. Крупным источником инвести­ционных ресурсов, направленных, например, на борьбу с потеп­лением климата, могут стать средства зарубежных партнеров, получаемые в рамках, предусмотренных положениями Киотского протокола (в форме торговли квотами на выбросы парнико­вых газов и реализации проектов совместного осуществления). Однако международно-правовой механизм переуступки прав на выбросы парниковых газов пока еще только формируется. Тем не менее, Киотское соглашение является важным пер­вым шагом на пути отхода от «традиционной практики» и пе­рехода к гибкому управлению. Проведенные Межправительственной группой по климатическим изменениям (МГИК) расче­ты показывают, что если правительства хотят стабилизировать концентрацию парниковых газов в атмосфере на нынешнем уровне в долгосрочной перспективе, потребуется сократить их выброс в атмосферу на гораздо большую величину, чем это со­гласовано на встрече в Киото. В частности, для стабилизации процесса потепления потребуется сократить выброс парниковых газов примерно на 60% по сравнению с нынешним уровнем. В настоящее время государства-члены Организации экономиче­ского сотрудничества и развития «ОЭСР» и страны с переход­ной экономикой согласились на сокращение выбросов пример­но на пять процентов.

Усилия банка по накоплению и передаче знаний укрепляли организационно-техническую базу рационального природополь­зования в странах-клиентах. Им оказывалась помощь в выявле­нии передовых методов работы, сборе ключевой информации и выходе на другие источники информации.

Взамен принятых ранее положений в конце 1998 года утвер­ждено новое «Руководство по предотвращению и снижению уровня загрязнения окружающей среды», подготовленное МБРР и МФК совместно со Всемирной организацией здравоохранения и Программой ООН по окружающей среде, международными организациями, правительствами и промышленными группами. Изначально предполагалось, что Руководство будет использо­ваться при подготовке проекта Группой учреждений Всемирного банка, но закрепленные в Руководстве инструкции и нормы вы­звали гораздо более широкий интерес к качеству единого стан­дарта для инвесторов, правительств стран-клиентов, банков, страховых компаний и других заинтересованных сторон. После длительных консультаций с донорами, НПО и предприятиями частного сектора банк также издал в 1999 финансовом году новое руководство по Оценке состояния окружающей среды.

Улучшение качества работы в области охраны окружающей среды и социальной защиты является одной из основных задач банка.

Для распространения знаний о проблемах окружающей среды подготовлен ряд аналитических публика­ций, в том числе доклад «Защищая нашу планету, мы обеспе­чиваем наше будущее», изданный Банком в 1999 финансовом году в сотрудничестве с Программой ООН по окружающей сре­де и Национальным управлением по аэронавтике и исследо­ванию космического пространства США (НАСА). В докладе рассматривались взаимосвязи между основными глобальными экологическими проблемами, а также возможности для их со­вместного решения.

Налаживание партнерских связей в регионах дало основание надеяться на активизацию мер по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Например, руководи­тели пяти стран бассейна реки Конго подписали декларацию в Яунде с целью создания, при поддержке банка и ГЭФ, охраняе­мых территорий, что позволит сохранить 70 процентов биологи­ческого разнообразия данного региона. Страны Европы и Сред­ней Азии налаживали более тесные партнерские отношения с Европейским Союзом, министерствами экологии и финансовы­ми учреждениями с целью привлечения инвестиций, необходи­мых странам, готовящимся к вступлению в Европейский Союз, а также создания сети городов, которые будут сотрудничать в области контроля за загрязнением воздуха

К приоритетным направлениям в сельском хозяйстве, несо­мненно, относится и лесное хозяйство. Тем более, если учиты­вать экологическое значение здоровых лесов, а также тот факт, что для более чем 500 миллионов человек они служат источни­ком средств к существованию. Однако только за последние 50 лет обезлесение, сопровождающееся эрозией и истощением почв, стало причиной потери 580 миллионов гектаров плодород­ных земель во всем мире, что составляет территорию, превы­шающую по площади всю Западную Европу.

Деградация земель также находится в центре внимания бан­ка. Ведь приблизительно 43 процента плодородных земель в мире в той или иной степени подвержено деградации.

Разработка новаторских способов обмена информацией внутри и вне банка являлась важным направлением деятельно­сти в области формулирования политики и решения вопросов развития. В сотрудничестве с внешними партнерами создавались информационные странички в сети Интернет.

Выводы

В современной России право человека на благоприятную ОПС и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены Конституцией РФ.

В основе системы экологического законодательства лежит Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Экологическое правонарушение определяется как виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство, и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека.

Экологические преступления делятся на административные, дисциплинарные, уголовные, гражданско-правовые.

Все экологические правонарушения (как и иные) разделяются на проступки и преступления. Проступки влекут за собой дисциплинарную, материальную или административную ответственность. Преступления влекут за собой уголовную ответственность.

Экологический аудит представляет собой вневедомственную, независимую проверку и оценку документированной информации об объекте на предмет соответствия его хозяйственной деятельности определенным экологическим кри­териям. В задачи экологического аудита входят: обоснование эколо­гической стратегии и политики предприятия; определение при­оритетов и планирование природоохранной деятельности пред­приятия, выявление дополнительных возможностей ее осущест­вления; повышение эффективности регулирования воздействия субъекта хозяйственной деятельности на окружающую среду, снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций.

В России действует единая система внебюджетных государственных экологических фондов: Федеральный экологический фонд, экологические фонды субъектов Федерации, краевые, областные и местные экологические фонды. Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, органи­заций, граждан, а также иностранных юридических лиц. Средства экологических фондов расходуются на оздоровле­ние окружающей природной среды, на здравоохранительные мероприятия, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования. Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельно­стью.

Экологическое страхование представляет собой способ за­щиты имущественных интересов граждан и юридических лиц при наступлении неблагоприятных экологических последствий за счет денежных фондов, создаваемых страхователями.

Существует Группа Всемирного банка, образованная из пяти тесно взаимосвязанных учреждений: МБРР, МАР, МФК, МИГА, МЦУИС. Цель заключается в снижении уровня бедности и повышении уровня жизни населения в развивающихся странах. Сотрудничество Всемирного банка с различными странами может служить образцом в осуществлении крупных межгосудар­ственных программ в сфере экологии.

[8, с. 364–367, 389–394; 10; 11, с. 122–124, 127–130; 13, с. 388–390, 406–411; 14, с. 120–133, 143–151, 158–209; 16, с.313–320; 20, с.69–78]