4. Инновационные инструменты для управления природопользованием

Управление природопользованием неразрывно связано со всей системой социально-экономического управления обществом, если под управлением обществом понимать процесс воздействия на общественную жизнь и на окружающую среду с целью совершенствования развития и сохранения их качественных параметров. Как показывает опыт, для достижения устойчивости современные системы регулирования при управлении природными ресурсами мало эффективны. Особенно это заметно когда речь идет о неопределенности в отношении долгосрочных ценностей и воздействий.

В прошлом экологическая политика всех стран носила запретительно-разрешительный характер. В конце 70-х годов в экологической политике развитых стран наметился переход от устранения последствий загрязнений к их профилактике и предупреждению. Этот этап потребовал новых идей для перевода экономики в устойчивое состояние в рамках экологических ограничений. Экономические инструменты управления в противовес командно-административным побуждают действовать более рационально. К их достоинствам относятся эффективность, гибкость, стимулирование новшеств. При их правильном выборе не нужны меры принуждения. На переломе 70-80-х годов Организацией экономического сотрудничества и развития было проведено (с позиций критериев соответствия и оптимальности) специальное исследование по изучению эффективности существующих, рыночных инструментов в шести странах: Италии, Швеции, США, Франции, ФРГ и Нидерландах. Кроме того путем анкетирования обследовались еще восемь стран. Рассматривалось более 150 экономических инструментов, в том числе такие как платежи, субсидии, системы рефинансирования вкладов и договоренность о допустимых выбросах. Некоторые из них давали большой эффект (например, платежи за загрязнение водоемов в Нидерландах или опыт США в области договоренности о выбросах в атмосферу). Вместе с тем оказалось, что с точки зрения их назначения и фактического действия менее половины инструментов традиционной экономики предназначены для регулирования, а больше половины - для повышения доходов. Однако только треть из них оказывала регулирующее действие. Большая часть исследуемых экономических форм воздействия предназначалась не для того, чтобы создавать новые стимулы, а использовались в целях увеличения сре дств дл я финансирования административных процедур. Во многих случаях их применение требует прочной правовой базы, основанной на принципах ответственности, доступа к данным о качестве окружающей среды и т.д.

В России процесс приспособления традиционной экономики к экологическим приоритетам осложняется переходным периодом от административно-командно плановой к рыночной экономике и глубоким экономическим кризисом. Исходя из ограниченных возможностей рынка, "компетенция" которого суживается до выбора наиболее экономичных и надежных средств достижения экологических императивов - социально необходимых уровней экологической безопасностью дело новое не только для россиян, но и для стран с богатым опытом рыночных отношений, известный отечественный экономист К.Г.Гофман в работе сформулировал основные принципы создания нового экономического механизма природопользования в том числе: - четкое разграничение источников финансирования мероприятий по охране, воспроизводству и сбережению природных ресурсов между предприятиями и централизованными источниками; - формирование рынка экологических услуг; - создание системы платежей за природные ресурсы и экологических налогов, стимулирующих социально справедливое и экономически эффективное распределение рентных доходов от этих ресурсов; - формирование системы централизованного регулирования финансово-кредитной базы экологически безопасного хозяйствования. В ее основе должен быть заложен принцип целевого резервирования финансово-кредитных ресурсов на природоохранные нужды; и др.

В рамках экономической реформы отечественные ученые ведут разработки по пересмотру и адаптации экономических инструментов управления природопользованием старой системы к новым эколого-экономическим требованиям. Ресурсосбережение одна из уязвимых сторон старой системы. Потери предметов труда в СССР составляли в народнохозяйственный оборот материальных ресурсов. Проведен экономический анализ этой сферы хозяйства, предложен механизм выхода из создавшегося положения с помощью использования двух факторов: стратегического, связанного с развитием производительных сил, обеспечивающего переход к новым уровням технологий, основанным на другой структуре потребляемых ресурсов. Этот фактор предполагает экономическое регулирование и стимулирование ( например с помощью налоговых и кредитных льгот). Второй фактор - тактический, связан с рационализацией использования элементов производительных сил - рабочей силы, природных ресурсов, производственных фондов, оптимизации их использования. Кроме того такие механизмы как амортизационные отчисления, приватизация собственности, как и указанные выше, будут также стимулировать стратегическое и тактическое направления ресурсосбережения.

В методологическом плане корни многих ошибок в экономике России связаны с недостаточностью разработанности существующей системы критериев, на основе которых осуществляется выбор решений. Мировая практика свидетельствует о том, что инвестиции в энергосбережение выгоднее, чем в энергообеспечение.

Одной из важнейших проблем российского регионального управления стал вопрос о платежах за природные ресурсы и плате за выбросы загрязняющих веще ств в пр иродную среду. Несмотря на многолетнее господство в СССР догмы о бесплатном природопользовании элементы платного пользования природными богатствами все же осторожно внедрялись в хозяйственную практику. В 1949 г. был восстановлен ликвидированный в 1930-е годы платный порядок вырубки запасов леса на корню. В 1970-е годы создан режим платного расхода полезных ископаемых при их добыче, в 1982 г. - введена плата за пользование водными ресурсами. Предлагается для эффективного экономического регулирования одновременное введение двух видов платежей за природные ресурсы: за их расход (потребление) и за право пользования природными объектами в пределах данной территории. В ведение платежей за загрязнение воздуха, воды, земли и складирование отходов представляется рациональным также по двум статьям: за выброс загрязнений в пределах установленных лимитов и повышенных (штрафных), за превышение лимитов. Сейчас введение такого рода платежей постулируется в концепциях развития ряда регионов России: Дагестана, Карелии, Коми, Башкорстана, предусматривающих самофинансирование, самоуправление и региональный хозрасчет. Плата за природные ресурсы зачисляется в бюджеты республик, а плата за сверхнормативные выбросы полностью поступает в местный фонд охраны природы. Если в настоящее время ввести платежи за природные ресурсы по всей стране, то многие предприятия разорятся.

На основе концепции эколого-экономического развития (сменившей пассивную, господствовавшую в СССР концепцию охраны природы) и соблюдения балансов между экономическими интересами и ресурсно-экологической выносливостью территории в различных регионах проведено исследование соизмерения природных и производственных потенциалов территорий. Главными критериями соизмерения избраны природоемкость производства и экологическая техноемкость территории. Такой подход перерастает в проблему экологического нормирования. Авторы предлагают утверждаемый на основании экологической техноемкости территорий новый норматив предельно допустимой техногенной нагрузки (ПДТН). В отличие от экологической техноемкости территорий ПДТН сводится к тому, что допустимость нагрузки учитывает и социальную ценность об ектов , испытывающих техногенный пресс. При введении региональной квоты глобальных загрязнений атмосферы определителями ПДТН могут служить международные рекомендации лимитов на техногенные эмиссии различных загрязнителей. На основании приведенной разработки предлагаются критерии выявления зон экологического поражения.

Контроль и управление зонами радиационного загрязнения территории - один из наиболее важных приоритетов экологической политики России. Опыт Чернобыльской катастрофы, Уральский след, зоны поражения радионуклидами от взрывов в Семипалатинске стимулировали пионерские эколого-экономические разработки по ущербу окружающей природной среде, реабилитации территорий и ликвидации последствий радиационных катастроф. Российские экономисты уже давно бьют тревогу по поводу накопления во времени специфических факторов возникновения техногенных катастроф. К ним относят: давление дефицита и объемных показателей, вызывающее неритмичность производства и строительства; снижение качества и надежности выпускаемых технических систем и строительных объектов; "горячие" ремонты и эксперименты на ходу; преобладание устаревших технологий, вызывающее повышенную нагрузку на природную среду; возросший износ основных фондов; уменьшение инвестиционной активности; измененная концентрация производственных мощностей в местах проживания населения, позволяющая экономить капитальные вложения. Все эти факторы наносят ущерб экологической безопасности и являются результатом экономического кризиса в стране. Если такая достаточно затянувшаяся тенденция продлится, мы будем в скором времени свидетелями резкого увеличения количества крупных аварий. Выход из этой ситуации видится на двух существующих путях достижения экологической безопасности. Первый - совершенствование производственно-отраслевой структуры экономики. И второй путь основан на использовании достижений НТП и переходе к экологически чистой технологической структуре производства. Оба стратегических пути к экологической безопасности требуют для своего осуществления больших капитальных вложений и длительного времени.

К факторам риска техногенных аварий и катастроф относится и такой социальный фактор как уровень развития культуры общества. Речь идет о соотношении уровня культуры и текущего состояния практики. В тех случаях, когда нарушается адекватность практики уровню образования и культуры производства возникает эффект разрушения (пример - катастрофа на ЧАЭС). Противостоять этому можно только на путях повышения образования и интеллектуального потенциала общества. К сожалению, возрастающей сложности государственных социальных, технических и глобальных проблем сопутствует явное снижение уровня компетентности лиц, принимающих решения. К ряду исследованний по инновационным инструментам управления природопользованием относятся отечественные работы по оценке ассимиляционного потенциала окружажающей среды, как природного ресурса и концепции, уже воплощенной в практику, создания внебюджетных экологических фондов на федеральном и региональном уровнях. В деятельности экологических фондов этих новых институтов по регулированию природопользования, переплетаются функции присущие органам финансовой системы государства (сбор налоговых платежей, централизованное финансирование), банковской системе (кредитные операции) и производственно-коммерческим организациям (получение доходов от хозяйственной деятельности).

Неэффективность рыночных механизмов для целей устойчивого развития обсуждается многими западными и отечественными специалистами. Современный западный экономический процесс, определяемый децентрализованным принятием решений, основанный на воздействии рынка и конкуренции ведет к перекладыванию части издержек на других. Примером можно считать перекладывание издержек на окружающую среду. Другими условиями, определяющими неэффективность рынка, можно считать власть монополий и несправедливое распределение доступа к рынку. Перекладывание издержек на других проявляется и во времени и в пространстве (примеры: истощение ресурсов лишает будущие поколения источников жизнеобеспечения; вода в озерах Швеции подкисляется в следствии выбросов ТЭУ прилегающих стран).

Отсюда ясно, что неспособность рыночных механизмов охранять и улучшать природную среду должна нейтрализоваться мерами правительства, т. е. государственным регулированием. Известные специалисты в области экологической экономики прямо пишут: "Мы должны исследовать перспективные альтернативы командно-административного типа для наших современных систем природопользования командно-административного типа и изменить соответствующим образом существующие агентства, правительственные органы и другие институты". Эта мысль перекликается с идеей разумного баланса вариантов регулирования двух систем, выраженная в концепции конвергенции социализма и капитализма. Такой эволюционный путь использования экономических инструментов различных политических систем не может конечно сводиться к простому сложению существующих механизмов управления, нужны новые идеи. К ним относится теоретическая разработка планового управления научно-техническим прогрессом, основанная на потребительной стоимости производственных сил (в частности, техники). Разработана теория потребительной стоимости, представленной в ее трудовом измерении, что позволяет преодолеть затратные подходы к НТП. Полезные свойства производительных сил, их потребительная стоимость сводятся к совокупной величине замещенного новой техникой сэкономленного труда. Раскрыт механизм действия закона потребительной стоимости, разворачивающегося в систему экономических законов, регулирующих темпы НТП. Обоснован потребительностоимостный критерий эффективности нововведений.

Переход к модели рыночного хозяйства в России не должен означать полного отказа от идеи разумного экономического централизма. Суть в гармоничном сочетании этих двух форм экологической политики, в "золотом сечении". С позиций централизованного управления исследуется форма регламентации природопользования - государственная экологическая экспертиза. Как форма государственного контроля за экологической обоснованностью применяемых в стране хозяйственных решений до их реализации, государственная экспертиза - это превентивная мера, направленная против недоучета экологического фактора на стадии выбора вариантов экономического развития. В большинстве развитых стран уже создана система законодательных и директивных актов, регламентирующих с экологических позиций экспертизу хозяйственных предложений. У нас такая система пока отсутствует, хотя идет усиленная работа по ее созданию. Основная цель "Оценки воздействия на окружающую среду" (ОВОС) - обеспечить еще до принятия планово-проектных решений анализ возможных экологических последствий и дать нужные рекомендации. Ответственность за это возлагается на заказчика и разработчика документации, которые должны доказать экологическую оптимальность предлагаемого проекта, представив органам госэкспертизы результаты ОВОС. Предельная гласность при этом вовлекает в принятие окончательного решения и широкую общественность территории, где будет расположен об ект .

В свете вышеизложенного методические разработки 80-х годов российских экономистов по интеграции экономики и природы в единую эколого-экономическую систему, представляющую взаимосвязанное и взаимообусловленное функционирование производства и естественных процессов в природе или экономических нормативных прогнозов, обосновывающих не только масштабы роста производства, но и его рациональную структуру с учетом конечных потребностей общества и экологических ограничений - остаются актуальными и могут быть востребованы сегодня. Такой программно-целевой подход, как разновидность системного анализа решения проблем по принципу обратной связи является одним из наиболее распространенных методов экологической экономики.