9.2. Система фінансування екологічних заходів

Фінансування — врегульована нормативно-правовими нормами або певними правилами процедура виділення коштів на розвиток, виконання програм, утримання органів влади, соціальні, екологічні та інші потреби. Джерелами фінансування є державний бюджет, бюджети органів місцевого самоврядування, власні кошти підприємств, установ і організацій, фізичних осіб.

Основи фінансування природоохоронної діяльності були закладені ще в період функціонування радянської планової економіки. Основним джерелом коштів на природоохоронну діяльність був державний та місцеві бюджети, бюджети міністерств. Підприємства могли фінансувати природоохоронні заходи тільки за рахунок свого прибутку. Оскільки підприємству директивно встановлювався плановий обсяг прибутку і напрями його використання, розглядати власні витрати підприємств як незалежне джерело фінансових ресурсів, що спрямовувались на вирішення екологічних проблем, немає підстав. Тому можна стверджувати, що в еколого-економічній сфері держава монополізувала не лише функції організації, виробництва і споживання, здійснення контролю, а й фінансового забезпечення.

Надалі при переході до ринкової економіки та у процесі реформування системи фінансування були втрачені попередні джерела витрат на природоохоронні потреби. У державному та місцевих бюджетах витрати на охорону навколишнього природного середовища у відносному вираженні значно скоротились. Підприємства, більшість з яких опинились у важкому фінансовому становищі, виявилися неспроможними відшукати необхідні кошти на фінансування природоохоронних заходів за рахунок власних джерел.

Зауважимо, що фінансування залишається важливим важелем реалізації екологічної функції держави. Стаття 41 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до економічних важелів відносить «визначення джерела фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища». П'ятнадцятирічний досвід застосування Закону свідчить про недостатність такого підходу. Екологічна функція держави є засобом реалізації її обов'язку перед громадянським суспільством, закріпленим у Конституції України (ст. 16). Тому держава зобов'язана забезпечувати фінансування екологічних витрат за рахунок як бюджету, так і коштів забруднювачів довкілля таприродокористувачів.

Статтею 42 Закону встановлено, що в Україні фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища здійснюється за рахунок Державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів. Відповідно до законодавства фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища передбачається Державним бюджетом України (проект закону про Державний бюджет України розробляється Кабінетом Міністрів України, а приймається цей закон Верховною Радою України) та місцевими бюджетами (проекти бюджетів області, району розробляються обласними, районними державними адміністраціями, а затверджуються відповідні бюджети обласними, районними радами; сільські, селищні, міські бюджети формуються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами).

Використання як джерела фінансування природоохоронних заходів власних коштів підприємств передбачено і Господарським кодексом України. Крім того, відповідно до п. 47 постанови Кабінету Міністрів України від 29 травня 1995 р. у разі необхідності підприємства можуть користуватися банківським кредитом для фінансування заходів щодо впровадження екологічно безпечних технологій, устаткування, очисних систем, раціонального використання природних ресурсів, а також для визначених цілей і коштами позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища, що створюються на державному і місцевому рівнях.

У 1991-2007 рр. в Україні, як і в багатьох країнах Центральної і Східної Європи того періоду, зберігалися несприятливі умови для фінансування природоохоронної діяльності і, особливо, інвестицій. До головних несприятливих факторів можна віднести: зменшення уваги громадських організацій і населення до екологічної проблематики і, як наслідок, — недостатня політична підтримка природоохоронної діяльності з боку законодавчих і виконавчих органів влади; недопустимо висока вартість кредитних ресурсів; важкий фінансовий стан більшості підприємств базових галузей промисловості, ускладнений хронічними неплатежами; недосконалість природоохоронного законодавства, слабкість адміністративної системи.

У цих умовах одним із найбільш важливих джерел фінансування природоохоронної діяльності слушно вважаються бюджетні та позабюджетні фонди охорони навколишнього природного середовища (екологічні фонди), які виникли в країнах з перехідною економікою, коли держава вже не забезпечує фінансування в галузі охорони довкілля, а приватний капітал ще не спроможний це зробити, їх поява зумовлена хронічними і надто великими щорічними дефіцитами державного бюджету. Саме завдяки існуванню таких екологічних фондів як на загальнодержавному, так і регіональних і місцевих рівнях з'явилася реальна можливість нагромаджувати відповідні кошти для реалізації природоохоронних програм і проектів.

Основним завданням створення екологічних фондів було формування автономного, незалежного від держбюджету, централізованого фінансування природоохоронної діяльності. При цьому передбачалося, що кошти позабюджетних екофондів мають не підміняти, а доповнювати бюджетні кошти, а також кошти, що виділяються для цієї мети підприємствами-природокористувачами.

До 2001 р. в Україні був створений і діяв ряд екологічних позабюджетних фондів: місцеві позабюджетні фонди охорони навколишнього природного середовища, створені при радах базового рівня та обласного рівня, Автономної Республіки Крим; республіканський позабюджетний фонд охорони навколишнього природного середовища України; всеукраїнський державно-громадський благодійний Фонд відродження Дніпра; цільові галузеві екологічні фонди («Екологічна реконструкція Зміївської ДРЕС», «Фінансування екологічних об'єктів Луганської ДРЕС»).

Починаючи з 1994 р. позабюджетні фонди були ліквідовані, а в межах державного бюджету, крім спеціального фонду, за рахунок якого фінансуються екологічні заходи, виділено окремий розділ 20 — «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека». До цього розділу ввійшли видатки на охорону і раціональне використання водних, мінеральних, земельних ресурсів, створення лісових насаджень, полезахисних лісових смуг, збереження природно-заповідного фонду, утримання місцевих органів екологічної та ядерної безпеки. Як основні джерела покриття вказаних витрат визначено платежі за використання відповідних природних ресурсів державного значення.

Досвід країн Центральної та Східної Європи продемонстрував можливість визначення різноманітних джерел формування фондів. Безперечно, основу їх становлять платежі за забруднення навколишнього природного середовища, частка яких у загальному обсязі надходжень до екологічних фондів є найбільшою. У Росії, наприклад, такі платежі забезпечують близько 80% загальних фінансових надходжень. Провідну роль вони відіграють і у формуванні польських екологічних фондів, забезпечують близько 60% їх надходжень у Болгарії і Словаччині, близько 70% — у Чехії (в Україні, згідно зі статистичною звітністю за 1997 р., на це джерело надходжень до екологічних фондів припадало близько 60%).

Екологічні витрати як прямі (плата за використання природних ресурсів, плата за забруднення довкілля, екологічні штрафи тощо), так і непрямі (зміна технологій на екологічно чисті та з низькою матеріаломісткістю, природомісткістю тощо) часто лягають важким фінансовим тягарем на підприємства. Фінансові можливості держави та природоохоронні фонди самих суб'єктів господарювання не завжди забезпечують вирішення фінансових проблем у галузі охорони довкілля. У зв'язку з цим доцільно передбачати цільові екологічні кредити з державного бюджету на виконання природоохоронних заходів, віднести до сфери фінансування охорони навколишнього середовища цінні папери, зокрема екологічні векселі.

У галузі охорони довкілля може використовуватися простий вексель. Простий вексель містить безумовне зобов'язання векселедавця сплатити визначену суму грошей, а переказний — безумовний наказ іншій особі (трасату) сплатити визначену суму грошей. Такий вексель може називатись екологічним векселем і застосовуватися при здійсненні природоохоронних заходів для відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об'єктів, пов'язаних з історико-культурною спадщиною (такі цілі в екологічній сфері встановлені Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Екологічний вексель можна розглядати як зобов'язання векселедавця розрахуватися з постачальниками товарів, робіт, послуг при здійсненні природоохоронних заходів чи при отриманні кредитів на такі цілі, а також як зобов'язання векселедавця сплатити екологічні платежі (плата за ліцензію, дозвіл на використання природних ресурсів, плата за забруднення довкілля тощо). Екологічний вексель може бути способом розрахунків за виконані природоохоронні роботи, отримані на природоохоронні заходи кредити, а також розрахунком за зборами за забруднення довкілля та використання природних ресурсів. Поява на ринку цінних паперів екологічних векселів може не тільки стати важливим джерелом стимулювання економічних перетворень, зміни власників виробництва, а й сприяти фінансовому забезпеченню охорони довкілля.

На фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища також можуть використовуватися власні кошти підприємств, установ та організацій. До таких заходів слід відносити реалізацію інноваційних проектів, розробку нормативів, здійснення організаційних і культурологічних заходів, модернізацію виробничих проектів, заміну енергетичних ресурсів на екологічно чисті види енергії, використання відновних видів природних ресурсів у виробничих цілях та заміну їх синтетичними тощо. Зазначимо, що суб'єкти підприємницької діяльності реалізують природоохоронні заходи за умови, що це вигідно і дає прибуток. Розробка відповідних засобів економічного стимулювання та їх законодавче закріплення дали б можливість вирішувати цю проблему з урахуванням передусім екологічних пріоритетів.