6.1. Природа права екологічної безпеки та її ознаки

Впродовж останнього десятиліття правниками-екологами важливим напрямом екологічного права та його складовою визнано право екологічної безпеки як комплексну галузь екологічного права, яка тісно пов'язана із природоресурсним та природоохоронним правом, іншими сферами правового регулювання діяльності, небезпечної для довкілля, здоров'я та життя людини. Загальновизнаною є, зокрема, наукова позиція B.I. Андрейцева про те, що право екологічної безпе­ки — це система правових норм та інших юридичних засобів, які спрямовані на створення умов для реалізації суб'єктивного права громадян на екологічну безпеку та захист його в разі порушення, регулю­вання відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності з метою запобігання погіршенню екологічної обстановки, виникнення небезпеки для природних систем і населення, а також здійснення у разі виникнення екологічної небезпеки системи заходів, спрямованих на ліквідацію небезпечних наслідків, визначення режиму вико­ристання екологічно небезпечних територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, потерпілих від негативних наслідків природної стихії чи техногенного впливу, досягнення режиму безпечного існування населення і стану довкілля на регіональному, національному і транскордонному рівнях.

Поняття «екологічна безпека» є різновидом більш широкого поняття -«безпека», яке походить від англійського слова «security», а також складовою і передумовою національної та міжнаціональної безпеки. Відповідно до Закону України «Про основи національної безпеки» від 19 червня 2003 р. під національною безпекою розуміється «захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам». У Законі «Про охорону навколишнього природного середовища» під екологічною безпекою розуміється «такий стан навколишнього природного сере­довища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей» (ст. 50). Не важко помітити, що визначення екологічної безпеки у ряді моментів принципово відрізняється від загального визначення національної безпеки. Друге спрямоване на попередження екологічних негативів, водночас як перше передбачає не тільки запобігання, а й виявлення та нейтралізацію реальних та потенційних загроз національним інтересам, у тому числі екологічного характеру.

Не сприйняв законодавчу формулу визначення екологічної безпе­ки Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» і «Державний стандарт України. Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення». Стандарт визначає безпеку населения, матеріальних об'єктів, навколишнього середовища як відсутність неприпустимого ризику, пов'язаного з можливістю заподіяння будь-якої шкоди. У довідковому додатку до стандарту екологічна безпека виводиться через призму відсутності дій, станів та процесів, які пря­мо чи опосередковано призводять до суттєвих збитків для навколиш­нього природного середовища, населения та матеріальних об'єктів.

У наведеному визначенні інакше сформульовано ознаки екологічної безпеки, їх насамперед пов'язано з відсутністю неприпустимого ризику. Стандарт, по суті, виходить з концепції екологічної безпе­ки, стрижнем якої є теорія екологічного ризику.

Поняття ризику широко використовується в різноманітних галузях права, але визначається в них по-різному. В екологічне право, екологічне законодавство і екологічну практику поняття ризику прийшло з математичних наук, статистики, таких галузей науки, як теорія імовірності, теорія ігор, теорія прийняття рішень та ін. Суттєву роль у сприйнятті, засвоєнні і використанні цього поняття відіграли рекомендації міжнародних органів і організацій, наприклад Міжнародної комісії з радіологічного захисту. В енциклопедичному аспекті загальна категорія ризику розглядається як вірогідність настання небажаних подій та наслідків. У цьому контексті поняття ризику безумовно пов'язується із настанням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значения для необмеженого кола осіб.

Легітимне визначення дефініції ризику подає Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 p., згідно з яким ризик — це ступінь імовірності певної негативної події, яка може відбутися в певний час або за певних обставин на території об'єкта підвищеної небезпеки і/або за його межами.

В одному з державних стандартів екологічний ризик визначений як імовірність настання негативних наслідків від сукупності шкідливих впливів на навколишнє середовище, які спричиняють необоротну деградацію екосистеми. На жаль, у цьому визначенні немає навіть згадки про людину, її життя та здоров'я.

В юридичній літературі екологічний ризик визначається як встановлені нормами екологічного законодавства обставини, з якими пов'язуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, що визначає формування і реалізацію спеціальної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави стосовно виявлення, попередження і усунення природних і техногенних загроз для довкілля, життя і здо­ров'я населения та особливий режим відповідальності за невиконання чи неналежне виконання вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, включаючи й випадкове (імовірне) настання небезпеки.

Отже, екологічний ризик виступає як різновид більш загальної категорії ризику і є істотною ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності. Він відбиває об'єктивну сутність такої діяльності, а саме — імовірність настання небезпеки. Зокрема,  постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р. № 554 затверджено Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Тут йдеться про діяльність, коли ризик досягає такого ступеня, з яким можуть бути пов'язані певні правові наслідки, що належать: а) до суб'єктивної сторони фактичного складу, а саме до обов'язку передбачати, намічати особливі заходи запобігання, і б) до об'єктивної сторони, коли приписані або дозволені особливі дії, поєднані з особливим ризиком, або коли така діяльність дозволена як така, що є корисною для суспільства, і немає альтернативи на даному етапі. Прикладом такої діяльності є, зокрема, діяльність, пов'язана з використанням ядерної енергії.

Сьогодні в Україні нормативно-правовим порядком визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що ста­новлять підвищену екологічну небезпеку, зокрема розвиток атомної промисловості та енергетики, функціонування виробництв хімічної, нафтохімічної і переробної промисловості, біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види поводження з промисловими і побутовими відходами тощо. Передбчена можливість відносити до екологічно ризикованих видів діяльності й інші виробництва та процеси, об'єкти яких можуть справляти негативний вплив на стан довкілля. Екологічно небезпечні види діяльності залежно від їх характеру, особливостей фізичного, хімічного, біологічного складу використовуваних речовин характеризуються різним ступенем екологічного ризику.

Отже, під джерелами екологічного ризику розуміють діяльність екологічного характеру, як правило, правомірну, оскільки в разі здійснення неправомірної діяльності вона підлягає припиненню без встановлення ризику, в силу його презумпції. Носіями ризику є також цілий ряд об'єктів та різні речовини природного і штучного походження, їхні суміші, які здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, що створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу. Водночас зазначимо, що певні природні явища також здатні створювати небезпеку для людини, суспільства і довкілля, зокрема повені, урагани, вулкани тощо.

Зважаючи на те, що економічно небезпечні види діяльності, об'єкти, різні речовини та їх суміші характеризуються підвищеним екологічним ризиком, вони підлягають спеціальному регулюванню, зокрема на нормативно-правовому рівні. Йдеться про застосування правових засобів управління екологічними ризиками. До них належать способи впливу на суб'єктів, що здійснюють екологічно небезпечнудіяльність, які полягають в застосуванні або реалізації норм права, тобто здійснюються безпосередньо на основі права і реалізують його потенціал, у тому числі завдяки: а) державній і громадській екологічній експертизі; б) процедурі прийняття і узгодження екологічно значимих рішень, зокрема оцінки впливу на навколишнє середовище в Україні; в) ліцензуванню діяльності, пов'язаної з використанням джерел ризику для навколишнього середовища та життя і здоров'я людей; г) поданню декларації безпеки об'єкта підвищеної небезпеки; д) страхуванню ризиків; е) сертифікацїї; є) застосуванню юридичної відповідальності тощо.

У цьому зв'язку правовідносини щодо забезпечення екологічної безпе­ки визнаються абсолютными, оскільки, з одного боку, громадянам належить абсолютне право на екологічну безпеку, якому, з другого боку, кореспондують зобов'язання держави, юридичних та інших фізичних осіб забезпечити виконання низки обов'язкових вимог стосовно гарантування екологічної безпеки. Тобто для останніх право на екологічний ризик (здійснення екологічно небезпечної діяльності) трансформовано в обов'язок виконати ряд зобов'язань, які спрямовуються на попередження настання екологічної небезпеки (прояву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.

Наприклад, Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпе­ки» (2001) передбачено, що заінтересовані суб'єкти господарської діяльності, у тому числі ті, які мають намір розпочати експлуатацію об'єктів підвищеної небезпеки, надсилають до відповідної обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної або міської рад заяву про отримання дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки, до якої додають: а) декларацію безпеки; б) договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду, яка може заподіюватись аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки; в) план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної небезпеки; г) висновки передбачених законом державних та громадських експертиз; д) копію рішення відповідної ради про надання згоди на розміщення об'єкта підвищеної небезпеки на відповідній території; е) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підвищеної небезпеки.

Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищної або міської ради у місячний строк з дати отримання заяви розглядають її та надані матеріали, погоджують в установленому порядку з відповідними інстанціями спеціально уповноважених територіальних  органів виконавчої влади і, у разі згоди, надсилають заявникові письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки або обґрунтовану відмову з переліком додаткових заходів, які повинен здійснити заявник для отримання цього дозволу.

Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконавчої вла­ди, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечення еко­лопчної безпеки та охорони навколишнього природного середовища; захисту населения і територій від надзвичайних ситуацій техногенно­го і природного характеру; пожежної безпеки; санітарно-епідемічної безпеки та містобудування; охорони праці.

Заявникові надано право повторно звернутися за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки чи оскаржити дії відповідної обласної, Київської або Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної, міської рад у суді загальної компетенції, господарському суді.

У наведеному прикладі сукупність умов та юридично встановлених дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно небез­печних видів діяльності та надання відповідного дозволу утворюють певний юридичний склад як підставу виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки. Юридичний склад за певних обставин може бути наповнений додатковими діями (юридичними фактами), які набувають важливого значения для виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки.

Водночас у сфері екологічної безпеки спостерігаються і дещо інші підстави виникнення правовідносин, зокрема у разі, коли йдеться про загальнолюдське право громадян на природну безпеку. Це право базується на ризику, пов'язаному з різними явищами природної стихії. Підставою виникнення цієї групи правовідносин є ряд правових норм, які визнали обов'язком держави забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України (ст. 16 Конституції).

Суб'єктами правовідносин у галузі екологічної безпеки є громадяни України, інші фізичні та юридичні особи, держава.

Об'єктами зазначених правовідносин виступають життя і здоров'я людей, безпечне навколишнє природне середовище та його компо­нента (природні умови).

Отже, аналіз чинного законодавства та юридичної літератури дає можливість виділити суттєві юридичні ознаки екологічної безпеки. Пер­ша з них полягає у тому, що екологічна безпека є об'єктом екологічного права, складовою національної та транснаціональної без­пеки. Друга виявляється у наявності системи державно-правових та інших соціальних засобів запобігання виникненню різноманітних загроз шляхом регулювання екологічно небезпечної діяльності. Третя стосується спрямованості системи екологічної безпеки на сферу еко­логічно ризикованих видів діяльності чи природних стихійних явищ, здатних призвести стан довкілля до рівня, небезпечного для життя і здоров'я людей, суспільства і держави. Суть четвертої ознаки еко­логічної безпеки пов'язана з попередженням екологічно ризикованих дій, станів і процесів, тобто із запобіжними заходами.