11.2. Адміністративна відповідальність

Сутність цього виду юридичної відповідальності полягає у застосуванні до порушників екологічного законодавства адміністративно-правових санкцій (стягнень). Перелік екологічних правопорушень, за які настає адміністративна відповідальність, закріплений у главі 7 «Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури» КпАП України. Водночас екологічний характер мають і деякі адміністративні правопорушення, які поміщені в інших главах КпАП.

Правопорушеннями в галузі охорони і використання землі є: псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52); порушення правил використання земель (ст. 53); самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53^і); приховування або перекручення даних земельного кадастру (53²); несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54 КпАП України).

Правопорушеннями в галузі охорони і використання надр є: порушення права державної власності на надра (ст. 47); порушення вимог щодо охорони надр (ст. 57); порушення правил і вимог проведення робіт по геологічному вивченню надр (ст. 58 КпАП України).

Правопорушеннями в галузі охорони і використання вод є: порушення права державної власності на води (ст. 48); порушення правил охорони водних ресурсів (ст. 59); порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення (ст. 59^і); порушення правил водокористування (ст. 60); пошкодження водогосподарських споруд і пристроїв (ст. 61); невиконання обов'язків по реєстрації в суднових документах операцій з шкідливими речовинами і сумішами (ст. 62 КпАП України).

Правопорушеннями в галузі охорони і використання лісу є: порушення права державної власності на ліси (ст. 49); незаконне використання земель державного лісового фонду (ст. 63); порушення встановленого порядку використання лісосічного фонду, заготівлі і вивезення деревини, заготівлі живиці (ст. 64); незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка (ст. 65); знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень (ст. 65^і); знищення або пошкодження підросту в лісах (ст. 66); здійснення лісових користувань не у відповідності з метою та вимогами, передбаченими в лісорубному квитку (ордері) або лісовиму квитку (ст. 67); порушення правил відновлення і поліпшення лісів, використання ресурсів спілої деревини (ст. 68); пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на землях державного лісового фонду (ст. 69); самовільне сінокосіння і пасіння худоби, самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід (ст. 70); введення в експлуатацію виробничих об'єктів без обладнання, що запобігає шкідливому впливу на ліси (ст. 71); пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, шкідливими викидами, відходами і покидьками (ст. 72); засмічення лісу відходами (ст. 73); знищення або пошкодження лісоосушувальних канав, дренажних систем і шляхів на землях державного лісового фонду (ст. 74); знищення або пошкодження відмежувальних знаків у лісах (ст. 75); знищення корисної для лісу фауни (ст. 76); порушення вимог пожежної без пеки в лісах (ст. 77); самовільне випалювання сухої рослинності або її залишків (ст. 77^і КпАП України).

Правопорушеннями в галузі охорони атмосферного повітря є: порушення порядку здійснення викиду забруднюючих речовин в атмосферу або впливу на неї фізичних та біологічних факторів (ст. 78); порушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери і атмосферних явищ (ст. 78^і); недодержання вимог щодо охорони атмосферного повітря при введенні в експлуатацію і експлуатації підприємств і споруд (ст. 79); випуск в експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах (ст. 80); експлуатація автомототранспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах (ст. 81 КпАП України).

Правопорушеннями в галузі охорони і використання тваринного та рослинного світу є: порушення, зазначені у статтях 85, 85^і, 86^і, 87, 88, 88^і; порушення вимог щодо охорони видів тварин та рослин, занесених до Червоної книги України (ст. 90-1); порушення правил охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 91 КпАП України).

Інша група екологічних правопорушень пов'язана з порушеннями вимог екологічної безпеки у процесі: а) створення, виробництва, зберігання, транспортування, використання, знешкодження, ліквідації, захоронення мікроорганізмів, біологічно активних речовин та інших продуктів біотехнологій (ст. 90^і); б) впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів (ст. 91^і); порушення правил і норм з ядерної та радіаційної безпеки при використанні джерел іонізуючого випромінювання (ст. 95 КпАП України).

До цієї групи слід також віднести допушення наднормативних викидів і скидів забруднюючих речовин (статті 59^і, 78), а також порушення вимог щодо зберігання, транспортування, використання, знешкодження і захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних хімічних, радіоактивних речовин, у тому числі відходів (статті 82¹-82⁷, 83 КпАП України).

Окрему групу становлять проступки, що стосуються екологічних прав громадян. Це, зокрема, відмова від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації (ст. 91⁴ КпАП України).

Суб'єктами адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення відповідно до КпАП є тільки фізичні особи — громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства та посадові особи, наділені адміністративною дієздатністю.

При цьому відповідно до ст. 12 Кодексу адміністративній відповідальності підлягають особи, які на момент вчинення адміністративного проступку досягли 16 років і є осудними. До неповнолітніх, які вчинили адміністративні проступки, можуть бути застосовані примусові заходи, які не є адміністративними стягненнями: зобов'язання публічно вибачитися; застереження; догана або сувора догана; передача під нагляд батькам або особам, що їх заміняють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання (ст. 241).

В юридичній літературі дискусійним є питання про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Помітною при цьому є тенденція від повного заперечення такої відповідальності до її повного визнання¹. По суті економічні та інші санкції, що застосовуються до юридичних осіб за порушення екологічного та природоресурсного законодавства, за своєю правовою природою є заходами адміністративної відповідальності. Адміністративні санкції до юридичних осіб зараз передбачені багатьма законами України: «Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину»², «Про відповідальність підприємств, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування»³, «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»⁴, «Про виключну (морську) економічну зону»⁵ та іншими.

Наприклад, відповідно до Закону «Про виключну (морську) економічну зону» юридичні особи несуть відповідальність за незаконну промислову діяльність (ст. 22), незаконну експлуатацію природних ресурсів (ст. 24), забруднення морського середовища (ст. 26). Попри те, що законодавець у цьому випадку не називає відповідальність юридичних осіб адміністративною, вона за всіма ознаками є саме та кою: оскільки за відповідні правопорушення на юридичних осіб накладаються адміністративні санкції — штрафи, конфіскація засобів і знарядь, із застосуванням яких вчинено правопорушення, конфіскація незаконно добутих природних ресурсів.

Систему адміністративних стягнень за екологічні правопорушення становлять як передбачені КпАП України, так і закріплені іншими законодавчими актами стягнення. Зокрема, відповідно до ст. 24 КпАП України за відповідні правопорушення можуть накладатись такі адміністративні стягнення: попередження, штраф, оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; конфіскація: предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання); виправні роботи; адміністративний арешт.

Близькими за своєю правовою природою до цих стягнень є такі санкцїї: скасування дії та анулювання дозволу (ліцензії), обмеження, зупинення (тимчасова заборона), припинення дїї суб'єкта господарювання тощо.

Так, анулювання чи скасування дозволу (ліцензїі) на природокористування здійснюється відповідно до Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»¹ та Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. № 459. А Порядком обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища передбачені обмеження, тимчасова заборона (зупинення) та припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі перевищення ними лімітів використання природних ресурсів, порушення екологічних нормативів, екологічних стандартів, а також вимог екологічної безпеки².

Передбачені КпАП України адміністративні стягнення класифікуються на основні та додаткові. Тільки як основні можуть застосовуватись усі адміністративні стягнення, закріплені у ст. 24 Кодексу, крім оплатного вилучення та конфіскації відповідних предметів. Останні можуть застосовуватись і як основні, і як додаткові. При цьому за одне адміністративне правопорушення може бути накладено або основне, або основне і додаткове стягнення.

Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення екологічного правопорушення, а при триваючому правопорушенні (наприклад, забрудненні навколишнього середовища) — не пізніш як через два місяці з дня його виявлення. У разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але за наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття (ст. 38 КпАП України).

Якщо внаслідок вчинення адміністративного екологічного правопорушення заподіяно майнову шкоду, то відповідний державний орган адміністративної юрисдикції під час вирішення питання про накладення стягнення за адміністративне правопорушення має право одночасно вирішити питання про відшкодування винним майнової шкоди, якщо її сума не перевищує двох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а суддя районного (міського) суду — незалежно від розміру шкоди (ст. 40 КпАП України).

Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення застосовується спеціально уповноваженими на те державними органами (їх посадовими особами). Ці органи (посадові особи) є суб'єктами виконавчої влади, реалізуючи яку, вони накладають адміністративні стягнення. Коло суб'єктів адміністративної юрисдикції та обсяг їх юрисдикційних повноважень встановлено в КпАП України.

Справи про адміністративні екологічні правопорушення розглядаються: а) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад; б) виконавчими комітетами селищних і сільських рад; в) районними (міськими) судами (суддями); г) органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та іншими уповноваженими на те державними органами (посадовими особами). До спеціальних органів екологоадміністративної юрисдикцїї належать органи (посадові особи) Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Державної екологічної інспекцїї, Державного комітету України по водному господарству, Державного комітету лісового господарства України, Санітарно-епідеміологічної служби Міністерства охорони здоров'я України тощо.

Підвідомчість справ про адміністративні екологічні правопорушення передбачена нормами глави 17, а порядок провадження у справах про ці правопорушення — розділу IV КпАП України. Кодексом, зокрема, встановлено, що адміністративне екологічне порушення фіксується здебільшого у відповідному протоколі, який складається уповноваженою на це посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадського самоврядування. Справа про адміністративне екологічне правопорушення розглядається за місцем його вчинення або за місцем проживання порушника у п'ятнадцятиденний строк з дня одержання відповідним державним органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про правопорушення та інших матеріалів справи. Рішення у справі приймається у формі постанови. Це може бути постанова: а) про накладення адміністративного стягнення; б) про застосування заходів впливу до неповнолітніх правопорушників; в) про закриття справи.

Постанова у справі про адміністративне екологічне правопорушення може бути оскаржена особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Постанова районного (міського) суду (судді) про накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в порядку адміністративного провадження не підлягає. Порядок оскарження відповідних постанов передбачений ст. 288 КпАП України.

Процес реформування адміністративного права та адміністративного законодавства, що відбувається сьогодні, безпосередньо пов'язаний із реформуванням інституту адміністративної відповідальності та законодавства про адміністративну відповідальність. Фахівцями розроблено кілька проектів майбутнього Кодексу України про адміністративні правопорушення. Ці проекті хоча й мають певні відмінності з ряду питань, водночас містять важливі новації, спрямовані на вдосконалення адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення. Зокрема, значно розширено перелік екологічних правопорушень, за які можуть накладатись адміністративні стягнення, перелік самих адміністративних стягнень, введено адміністративну відповідальність юридичних осіб.

Адміністративна відповідальність є дійовим засобом охорони навколишнього природного середовища, його об'єктів та ресурсів, а також життя та здоров'я громадян. Переваги цього виду юридичної відповідальності полягають насамперед у спрямованості на попередження та недопущення заподіяння значної шкоди навколишньому природному середовищу та життю і здоров'ю людини, а також в оперативності реагування на правопорушення, що особливо важливо у сфері охорони довкілля.