8.2. Экологическое право и закон рф об охране окружающей природной среды

Юридическим инструментом реализации эколого-экономических принципов природопользования и управления окружающей средой является экологическое законодательство. Экологическое право – совокупность правовых норм, регулиру­ющих взаимоотношения в сфере взаимодействия природы и общества. Экологическое право и регулируемые им общественные отношения условно можно разделить на три составные части. Первую часть составляет собственно природоохранное право, ре­гулирующее общественные отношения по поводу охраны природных систем и комплексов, общих природоохранных правовых институтов, решения концептуальных вопросов охраны окружающей природ­ной среды. Первая часть включает нормы федеральных законов «Об охране окружающей среды», об экологической эксперти­зе, о радиационной безопасности населения, об особо охраняемых природных территориях.

Вторая составная часть экологического права включает природоресурсное право, призванное обеспечивать охрану и рациональное использо­вание отдельных природных ресурсов – земли, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха. Природоресурсное право, исторически возникшее раньше экологического, вклю­чало земельное, горное, водное, лесное и иные отрасли права. Невозобновляемость многих важных видов природных ресурсов и их взаимосвязанность между собой определили необходимость перехода к регулированию общественных отношений по поводу охраны и использования природных ресурсов на общем уровне, т.е. на уровне охраны окружающей среды. Поэтому со вре­менем, когда стала ясна недостаточность лишь природоресурсного подхода, природоресурсное право было включено в экологическое право в качестве его второй составной части.

В третью часть экологического права входят нормы других отраслей права, например, нормы административного или уголовного права (административная ответственность за экологичес­кие правонарушения или уголовная ответственность за экологические преступления), нормы кон­ституционного, финансового, трудового, процессуального и ряда дру­гих отраслей права.

Основными источниками российского экологического права являются Конституция РФ – основной закон Российской Федерации, Федераль­ные законы в области охраны окружающей среды: «Об охране окружаю­щей среды», «О санитарно-эпидемиологическом благопо­лучии населения», «О радиационной безопасности населения», «Об эко­логической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территори­ях» и ряд других, Земельный, Водный, Лесной, Градостроительный ко­дексы. Кроме того, источниками экологического права являются подзаконные акты: указы Президента России, постановления Правительства РФ, ведом­ственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации и иные акты.

В наиболее полном и завершенном виде экологические права и обязанности граждан раз­виваются в перечисленных выше федеральных законах, наиболее общим из которых является Федеральный Закон РФ «Об охране окружающей среды» (2001), в преамбуле к которому сказано: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации». Этот закон определяет правовые основы государственной политики в области окружающей среды, способствующей сохранению благоприятной окружающей среды (т.е. обеспечивающей устойчивое функционирование естественных экосистем и природных и природно-антропогенных объектов), сохранения биоразнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений.

Этот закон устанавливает основополагающие принципы и нормы регулирования экологических отношений в России. В нем системати­зированы нормы, касающиеся прав граждан на здоровую и благоприят­ную окружающую среду, установлен экономический механизм охраны окружающей природной среды, сформулированы принципы нормиро­вания качества окружающей природой среды, принципы государствен­ной экологической экспертизы, экологические требования при осуще-ствлении различных видов деятельности, в том числе строительной, принципы деятельности в экологически неблагоприятных зонах и в слу­чае чрезвычайных ситуаций, на особо охраняемых природных террито­риях, принципы экологического воспитания и образования, проведе­ния экологического контроля и экологических научных исследований и другие нормы.

В Законе (статья 3) устанавливаются основные принципы охраны окружаю­щей природной среды при осуществлении хозяйственной и иной дея­тельности:

• приоритет охраны жизни и здоровья человека;

• обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

• необходимость сочетания экономических и экологических интересов, что обеспечило бы реальные гарантии прав человека на благоприятную окружающую среду;

• ответственность за нарушение требований природоохранного законодательства;

• гласность в решении природоохранных задач;

• международное сотрудничество.

Статья 11 данного Закона определяет права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызван­ного хозяйственной и иной деятельностью, аварий, катастроф, стихий­ных бедствий. Эти права обеспечиваются нормиро­ванием качества окружающей природной среды, мерами по предотв­ращению вредной деятельности и оздоровлению окружающей природ­ной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий и сти­хийных бедствий, возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загряз­нения окружающей природной среды, государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природо­охранного законодательства и т.д.

Согласно этому Закону граждане РФ имеют право создавать общественные объедине­ния по охране окружающей природной среды; принимать участие в об­щественных акциях, референдумах по охране окружающей среды, получать достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды и о намечаемой хозяйственной и иной деятельности; требовать, в том числе и в судебном порядке, отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов; ставить вопрос о привлечении к ответ­ственности нарушителей природоохранного законодательства.

Эколого-правовой опыт развитых стран показывает, что охрана окружающей сре­ды все более становится неотъемлемой частью государственной экологической политики этих стран, в основу которой положены следующие основные принципы:

1) право человека на благопри­ятную окружающую среду, ведущее свой отсчет от Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде (1972),

2) формирование и активное функционирование общественных структур эко­логического движения (в ряде стран общее число общественных приро­доохранных организаций превышает тысячи и включает различные по количеству и профессиональному составу группы). Опыт развитых стран доказывает, что в услови­ях рыночной экономики и с учетом глобального характера экологичес­ких проблем усиление государственного регулирования во взаимодей­ствии с общественными структурами способно сдерживать экологические кризисные явления,

3) возможность граждан и обществен­ных организаций обращаться в суд с исками о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, здоровью человека, имуществу. На­блюдается активизация судебной практики, особенно по делам, воз­буждаемым отдельными гражданами, стремящимися использовать су­дебную систему для защиты экологических прав, провозглашен­ных законами в области охраны окружающей среды,

4) возможность воздействия общественных орга­низаций на государственные органы управления в области охраны ок­ружающей среды путем:

• распространения экологических знаний и информации (издание докладов об экологических проблемах регионов, о состоянии окружающей среды и роли в нем отдельных фирм и корпораций);

• участия в политическом процессе, под которым понимается групповая борьба с целью оказать влияние на государственный механизм управления (разные формы лоббизма и участия в работе органов управ­ления);

• переписки отдельных граждан с официальными представителя­ми госучреждений по вопросам охраны окружающей среды и экологическим проблемам с целью воздействия на выработку хозяйственных решений в экологически благопри­ятном направлении.

Примеры расширения взаимодействия государства и общественности в экологической области имеются в различ­ных странах. В Канаде, например, эта деятельность прояв­ляется в наблюдениях, производстве измерений, оценке состояния природы, отборе образцов. Служба живой природы Канады произво­дит анализ на тяжелые металлы тканей животных, присылаемых зверо­ловами и охотниками, помогает организациям дачников вести наблю­дения за прозрачностью озерной воды и отбирать пробы для анализа, сажать деревья и т.п.

Нормирование, контроль качества окружающей среды и экологическая экспертиза

Охрана окружающей природной среды – система междуна­родных, государственных и общественных мер, направленных на обес­печение гармоничного взаимодействия общества и природы на осно­ве сохранения и воспроизводства природных ресурсов, рационально­го природопользования и улучшение качества окружающей среды. В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей среды» под качеством окружающей среды понимается ее состояние, характеризуемое физическими, химическими и биологическими показателями и (или) их совокупностью.

Качество окружающей среды определяет возможность нормального функционирования живых организмов, в том числе человека, поэтому задачей государства является организация экологического контроля ее состояния, ко­торый заключается в проведении мероприятий по проверке соответ­ствия показателей ее качества установленным нормам и требованиям. Установление норм представляет собой специальную деятельность по разработке и теоретическому обоснованию системы количественных и качественных показателей (стандартов) состояния окружающей природ­ной среды, при которых обеспечиваются благоприятные условия для жизни человека и устойчивого функционирования природных экосис­тем.

Экологический контроль – совокупность пра­вовых, санитарно-гигиенических, медико-биологических, технико-эко­номических и других мер, осуществляемых на госу­дарственном, производственном и общественном уровнях для обес­печения требований природоохранного законодательства. Основу экологического контроля составляет система нормативов в области окружающей среды (природоохранных нормативов).

Под нормированием понимается вид деятельности природоохранных служб, направленной на установление максимальных величин воздействий негативных факторов на окружающую среду, превышение которых может привести к ухудшению качества окружающей среды. Эти максимальные величины воздействий называются нормативами. Разработкой нормативов в зарубежных странах в основном занимается Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), в нашей стране – Министерство здравохранения. В разделе 5.4. настоящего пособия рассматривались вопросы нормирования воздействия загрязнения на здоровье человека. Там же определены некоторые из санитарно-гигиенических нормативов, например, предельно допустимая концентрация (ПДК) химических веществ или нормативы радиационной безопасности.

В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей среды» на территории нашей страны вводятся следующие основные группы нормативов в области охраны окружающей среды (природоохранных нормативов):

1) Нормативы качества окружающей среды – нормативы, установленные для физических, химических и биологических показателей состояния окружающей среды, при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.

2) Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду – нормативы, установленные в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

3) Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду – нормативы, установленные в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых обеспечивается нормальное функционирование природных экосистем и сохраняется биологическое разнообразие.

Например, в качестве нормативов допустимого воздействия на окружающую среду в практике управления качеством окружающей среды в городах и других населенных пунктах используются нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов (ПДС). Под ПДВ и ПДС пони­мают максимальные величины масс вредных веществ, выбра­сываемых в атмосферу (сбрасываемых в водоемы) и почвы, устанавливаемые государственными природоохранными органами для каждого источника загрязнения с целью обеспечения требований природоохранного законодательства.

Система экологического контроля, направленная на анализ текущего состояния окружающей среды, не пригодна для оценки возможных негативных воздействий на окружающую среду, связанных со строительством новых производственных объектов, обустройством нефтегазовых месторождений, внедрением новых технологий. Эту функцию в управлении состоянием окружающей среды выполняет государственная эко­логическая экспертиза.

Экологическая экспертиза – комплексная оценка проектов хо­зяйственного строительства, проектов правовых и нормативных документов с точки зрения их соответствия требованиям природоохранного законодательства. Цель экологической экспертизы состоит в обеспечении эко­логической безопасности развития общества, его производительных сил, прежде всего самого человека, его жизни и здоровья, а также ок­ружающей его среды, без должного качества которой невозможно нор­мальное существование ни индивида, ни общества. Отсюда вытекает ее главная функция – определение экологической обоснованности как намечаемых, так и принятых решений (с целью их корректировки или отмены), если их реализация может повлечь за собой или уже ока­зывает негативное воздействие на здоровье населения и качество ок­ружающей среды.

В России экологическая экспертиза регламентируется Законом РФ «Об экологической экспертизе» (1995 г.). Согласно этому закону, объек­тами экологической экспертизы являются:

• проекты и технико-экономические обоснования (ТЭО) строитель­ства и эксплуатации хозяйственных сооружений, а также пред­приятия и комплексы;

• нормативно-техническая документация на создание новой тех­ники, технологий, материалов, а также работающее оборудова­ние;

• проекты нормативных и административных актов и действующее законодательство.

Субъектами экологической экспертизы в соответствии с указанным законом являются:

• законодательные и исполнительные органы государственной власти, а также суды различных уровней;

• специализированные правительственные организации (комите­ты, комиссии, агентства, министерства);

• специализированные неправительственные организации (част­ные, общественные, кооперативные).

Мировая практика осуществления экологической экспертизы по­казала, что на любом уровне управления окружающей средой обязательны два принципа:

• экологическая экспертиза должна иметь императивный харак­тер, т.е. без нее ни одному ведомству или проекту не должно быть дано разрешение на реализацию и не должно открываться финансирование;

• приоритет должен быть отдан экологической безопас­ности, т.е. обеспечению нормального функционирования природных экосистем и здорового и безопасного существова­ния человека.

В развитие этих принципов в российском законодательстве прин­ципы экологической экспертизы сформулированы следующим образом:

• презумпция потенциальной экологической опасности любой на­мечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательность проведения государственной экологической эк­спертизы до принятия решения о реализации объекта хозяйствен­ной или иной деятельности;

• комплексность оценки воздействия на окружающую среду и природные ресурсы намечаемой хозяйственной и иной деятельно­сти;

• обязательность учета всех требований, установленных законо­дательством РФ в области охраны окружающей природной сре­ды;

• независимость и беспристрастность экспертов при проведении экспертизы и ответственность их за качество заключения;

• научная обоснованность, объективность и законность эксперти­зы;

• достоверность и полнота документации, представляемой на эко­логическую экспертизу;

• гласность проведения экологической экспертизы.

С 80-х гг. основополагающим критерием проведения экологичес­кой экспертизы стала оценка риска нанесения ущерба окружающей природной среде. Исследования в этой области анализа экологии риска показали, что наиболее удобным критерием экологической безопасности должна стать концепция экологического риска внедрения новых технологий. Экологический риск – допущение определенной вероятности причинения вреда природной среде ради достижения экономического и экологического эффекта при условии отсутствия необратимых изменений в состоянии среды и природных ресурсов.

Согласно этой концепции, принятие оптимального с природоох­ранной точки зрения решения означает экономически и социально обо­снованное сведение к минимуму отрицательного воздействия проек­тируемого объекта на экосистему и здоровье человека. Подразумева­ется при этом, что полностью устранить такое воздействие невозмож­но.

Исходя из концепции риска содержанием экологической экспер­тизы является выявление комплекса факторов, негативно воздействую­щих на окружающую среду и здоровье человека и сопоставление на этой основе альтернатив с целью выбора оптимального варианта про­екта.