4.1. Управление недропользованием и охраной недр

Считается, что древние люди жили в пещерах. «Это представление не совсем отвечает действительности. В глубине пещер господствовали мрак и сырость и отсутствовал выход для дыма от костров. Поэтому палеолитические люди селились там редко. Чаще всего они жили в открытых неглубоких гротах или же просто на площадке под нависшей скалой» (Борисковский, 1980, с.94). Значит, древние почти могли обходиться от использования недр.

Да и часть наших современников почти обходится без недропользования. По крайней мере сто лет назад так жили североамериканские индейцы. Филипп Жакен в своей прекрасной книге про индейцев цитирует вождя шапатинов Смохаллу (1890): «Вы требуете от меня пахать землю. Это как же: взять нож и выпотрошить собственную мать? Вы требуете от меня выкапывать из земли камни. Это как же: вспороть матери кожу, чтобы добыть кости?» ( Жакен, 1999).

Но не случайно мы два раза употребили слово «почти». Каменными орудиями пользовались все первобытные люди. Те же североамериканские индейцы начали пользоваться керамикой около 1500 г. до н. э., а раньше всех ее освоили в Месопотамии - 5000 г. до н. э. (Гуляев, 1968).

Стандартные потребности современного человека в каменном жилье, средствах передвижения, коммуникациях и электронных игрушках не могут быть удовлетворены без использования веществ, из которых состоит земная кора: O – 47%, Si – 29,5%, Al – 8,05%, Fe – 4,65%, Ca – 2,96%, Na – 2,5%, K – 2,5%, Mg – 1,87%; все остальные – 0,97%.

Песка хватит всем и всегда; алюминия и железа тоже, но их получение крайне энергоемко. Вот всего остального очень мало; но если учесть, что земная кора составляет всего 0,4% массы Земли, то перспективы у человечества имеются. Только добывать полезные ископаемые будет все труднее. В учебной литературе (Ревазов, 1992) часто встречаются ссылки на работу американского ученого, профессора Йельского университета Уильяма Нордхауза «Ресурсы как ограничитель роста». Он определил возможные сроки добычи (при уровне общемировой добычи конца 70-х гг. XX века) известных (разведанных) и условно конечных запасов 11-ти видов ресурсов до их исчерпания в земной коре на глубине до 1 км (табл. 3).

Таблица 3.

Возможные сроки добычи полезных ископаемых¹³

Конечно, такие данные достаточно условны: уже 2011 год, а разведанные запасы золота еще не кончились. Но подобные данные позволяют понять тенденцию. Исходя из понимания конечности ресурсов недр, нами еще в 1994 г. в одном из докладов были сформулированы основы политики недропользования Иркутской области:

- стараться все перерабатывать на месте, меньше вывозить сырья;

- избыточное сырье продолжать экспортировать;

- дефицитное сырье – беречь для потомков, использовать особо бережно.

Известно, что в районах, где производится готовая продукция, показатели жизни людей более высокие, чем в ресурсодобывающих районах, даже в высокоразвитых странах, таких как США, Канада и Германия (Савельева, 2000).

Однако сегодняшние реалии таковы, что использование минерально-сырьевой базы России дает около 70% экспортной прибыли и налоговых поступлений. Россия занимает первое место в мире по запасам природного газа, второе – по запасам нефти, третье – по запасам угля. В 2010 г. в России добыто 505 млн. т. нефти - первое место в мире по добыче.

Академик, академик-секретарь Отделения геологии, геохимии, геофизики и горных наук РАН Д.В. Рундквист утверждал, что без развития и использования минерально-сырьевых ресурсов России все сообщество развитых стран, экономика мира обойтись не могут: «Трудно противостоять действиям мировой финансовой элиты одними декларациями об устойчивом развитии и неизбежном формировании ноосферы в будущем. В связи с этим будущее развитие России как минерально-сырьевой страны несомненно. Вопрос лишь в том, будет она придатком мировой системы «золотого миллиарда» или экономически развитой страной, в которой минерально-сырьевая отрасль будет развиваться гармонично с наукоемкими технологиями» (Рундквист, 1997).

Логично предположить, что ключевыми моментами управления недропользованием являются: урегулирование отношений собственности на недра и полезные ископаемые; организация точного учета количества и качества минерально-сырьевых и энергетических ресурсов недр; понимание, кому и когда, на каких условиях предоставлять участки недр в пользование; формулирование требований к добыче (полнота извлечения; комплексность; последующая рекультивация); организация воспроизводства минерально-сырьевой базы, то есть поиска новых месторождений.

Заметим, что задача ресурсосбережения вообще – другого уровня, и методами управления недропользования не решается; но задача ресурсосбережения при добыче полезных ископаемых – одна из самых актуальных в управлении недропользованием. Чем больше в России добывается нефти, том больше ресурсов тратится на ее добычу и транспортировку.

Распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. № 494-р были утверждены Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, в которых отмечается, чтоминерально-сырьевая база страны обладает относительно низкой инвестиционной привлекательностью из-за неблагоприятного географо-экономического размещения многих месторождений полезных ископаемых и относительно низкого качества минерального сырья, его низкой конкурентоспособности в современных экономических условиях.

Определено, что основными целями государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования являются:

- обеспечение воспроизводства и эффективного освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого экономического развития России, повышения благосостояния ее граждан;

- организация рационального и комплексного использования минерально-сырьевых ресурсов в интересах нынешних и будущих поколений граждан Российской Федерации;

- защита геополитических интересов России, в том числе на мировом рынке минерального сырья.

Государственная политика в области использования минерального сырья и недропользования основывается на следующих принципах:

- сохранение государственной собственности на недра и содержащиеся в них минерально-сырьевые ресурсы;

- регулирование развития и использования минерально-сырьевого комплекса страны в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и краткосрочными программами геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, разрабатываемыми на основе долгосрочного (на перспективу до 25-50 лет) прогнозирования уровней потребления основных видов минерального сырья;

- предоставление прав пользования недрами на состязательной (аукционной, конкурсной) основе;

- формирование федерального фонда резервных месторождений полезных ископаемых, в том числе углеводородного сырья (фонда минерально-сырьевых ресурсов для будущих поколений);

- совершенствование системы налогов и платежей, связанных с пользованием недрами, в целях обеспечения справедливого распределения между государством и недропользователями доходов от использования ресурсов недр, находящихся в государственный собственности, создания благоприятных экономических условий для функционирования минерально-сырьевого комплекса России, поддержания его конкурентоспособности на мировом рынке;

- установление четкого разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере использования и охраны недр;

- стимулирование перехода экономики Российской Федерации на ресурсосберегающие технологии, рациональное и комплексное использование минерального сырья при его добыче и переработке;

- совершенствование практики реализации соглашений о разделе продукции для освоения месторождений полезных ископаемых, в том числе расположенных на континентальном шельфе и на территориях регионов с отсутствующей производственной инфраструктурой, применение таких соглашений в исключительных случаях при отсутствии претендентов на разработку участков недр на условиях обычного налогового режима, усиление государственного контроля за исполнением указанных соглашений.

Важность недропользования для России обусловила то, что первым «перестроечным» природоресурсным законом стал Закон РФ «О недрах»¹⁴(1992, с последующими изменениями и дополнениями). Это - основной нормативный правовой акт, регулирующий отношения по поводу использования и охраны недр.

Преамбула Закона начинается с определения: «Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Закон регулирует отношения, возникающие не только в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России и ее континентального шельфа, но и в связи с использованием отходов горнодобывающего производства, торфа, сапропелей, подземных вод, рассолов соляных озер и заливов морей.

В соответствии с Законом, недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

При этом Закон не требует, чтобы в собственности государства обязательно находился участок земли, на который проецируется контур залегающего в недрах месторождения полезного ископаемого. Тем самым допускается «слоеная» собственность, при которой недра принадлежат государству, а земельный участок – другому субъекту, например, физическому лицу (Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах», 2001).

Российская Федерация также осуществляет суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов (ст. 5 ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»¹⁵).

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога. Но добытые из недр полезные ископаемые и другие ресурсы по условиям лицензии могут находиться в разных формах собственности, включая частную собственность.

Обратим внимание на понятия «недра» и «участки недр». Именно «участки недр» являются объектом права пользования; это элементарная единица, «атом» природопользования. Участок недр представляет собой, в соответствии со ст. 2 Закона, геометризованный блок недр, то есть некоторое объемное тело, трехмерные координаты угловых точек которого точно определены с использованием геометрических понятий и определений.

В соответствии со ст. 27 ФЗ «О недрах», информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр, в зависимости от того, за чей счет она получена.

Часть геологической информации недоступна для анализа, поскольку засекречена. Сведения о балансовых запасах в недрах России нефти, растворенного в нефти газа, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, редких земель иттриевой группы, особо чистого кварцевого сырья составляют государственную тайну, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 210"Об утверждении списка стратегических видов полезных ископаемых, сведения о которых составляют государственную тайну"¹⁶.

Законом определен порядок государственного учета работ по геологическому изучению недр, участков недр, месторождений и проявлений полезный ископаемых. Установлено, что государственный кадастр месторождений и государственный баланс запасов каждого вида полезных ископаемых ведутся федеральным органом управления государственным фондом недр (сегодня этим органом является Федеральное агентство по недропользованию; первым специально уполномоченным органом являлся учрежденный в августе 1700 года Приказ рудокопных дел).

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях (ст. 30 ФЗ «О недрах»).

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждого месторождения, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

В соответствии со ст. 31 данного Закона, с целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

По хозяйственному значению запасов различают две группы запасов: балансовые, использование которых согласно утвержденным кондициям экономически целесообразно при существующей технологии; забалансовые, использование которых экономически нецелесообразно или технически невозможно, но которые могут быть в дальнейшем, при развитии технологии, переведены в балансовые.

По степени изученности запасы полезных ископаемых подразделяются на разведанные категорий A, B и C1 и предварительно оцененные категории C2.

На основе общих геологических представлений, результатов геологического и геоморфологического картирования, геофизических и геохимических исследований могут быть оценены прогнозные ресурсы месторождений категорий P1, P2 и P3. Прогнозные ресурсы категории P1 учитывают возможность прироста запасов за счет расширения площадей распространения тел полезного ископаемого за контуры подсчета запасов по категории C2 или дополнительного выявления новых тел полезного ископаемого на разведанных или выявленных при поисково-разведочных работах месторождениях. Прогнозные ресурсы категории P2 учитывают возможность обнаружения новых месторождений близ известного. Ресурсы категории P3 учитывают лишь потенциальную возможность формирования месторождения.

Учет подземных ресурсов - ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, - осуществляет Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы.

Количество и категория запасов или ресурсов указываются при объявлении конкурсов на получение лицензий на право недропользования. Сегодня указание категории P3 – не редкость: «Бодайбинский район, месторождение россыпного золота на р. Вача, между устьями р. Угахан и руч. Мал. Чепко; C1 – 112,2 кг; P3 – 133 кг»; «Мамско-Чуйский район, месторождение россыпного золота руч. Куняево, P3 – 260 кг»¹⁷. То есть недропользователи готовы рисковать. Очевидно, что россыпное золото на севере Иркутской области за 150 лет добычи практически взято. Перемываются на второй и третий раз отвалы прошлых лет.

В 2010 г. в Иркутской области было добыто около 16 тонн золота, что превысило рекорд 1915 года – 15,8 тонн. При этом прирост запасов категорий C1+C2 составил около 10 тонн: происходит срабатывание минерально-сырьевой базы россыпного золота. Балансовые запасы россыпного золота в области сосредоточены в 300 месторождениях и обеспечивают достигнутый уровень добычи на срок более 10 лет.

Возникает управленческая задача – выбор альтернативы. Или ускорить добычу россыпного золота с последующей эвакуацией населения, не связанного с добычей коренного золота; или, напротив, замедлить выдачу лицензий на оставшиеся неразработанные месторождения, чтобы продлить экономически эффективную жизнь территорий. Как ее решить, пока непонятно.

Допустим, государство посчитало целесообразным начать разработку того или иного месторождения; или какое-либо лицо обратилось в специально уполномоченный орган для получения разрешения на иной вид недропользования. В соответствии со ст. 6 Закона «О недрах», недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, a также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе иностранные.

В соответствии со ст. 10.1 Закона о недрах, основаниями возникновения права пользования участками недр являются:

1) решение Правительства Российской Федерации, принятое:

по результатам конкурса или аукциона, для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения;

при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения и в случае их наличия возместившим расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на участке недр федерального значения;

для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов;

2) решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, принятое в целях предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено;

3) решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр:

в целях геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения;

при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр, за исключением участка недр федерального значения и участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения и в случае их наличия возместившим расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на участке недр, предоставленном в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

для добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;

для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления;

для образования особо охраняемых геологических объектов;

4) решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, за исключением участков недр федерального значения;

5) решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом и принятое для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;

6) принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участком недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участком недр местного значения (в том числе участком недр местного значения, используемым для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых);

7) переход права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования;

8) вступившее в силу соглашение о разделе продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции"¹⁸;

9) государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"¹⁹.

Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, учет интересов национальной безопасности Российской Федерации. Часто конкурсы критикуют за то, что побеждают «обещающие больше».

Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр.

Соглашение о разделе продукции – договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции (добытого) между сторонами.

Конкретные участки недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, определяются специальными законами РФ. Например, Федеральным законом от 12.02.2001 г. № 13-ФЗ²⁰к таковым отнесено Ковыктинское газоконденсатное месторождение (Иркутская область).

По существу, соглашение о разделе продукция – колониальная конструкция. Применяется странами, не имеющими собственных ресурсов для освоения недр, но испытывающих потребность в полезных ископаемых.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей специальный бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

С 1993 г. по 2000 г. в Иркутской области было выдано 1140 лицензий, в том числе по отраслям: нефть, газ, конденсат – 33; твердые полезные ископаемые – 177; благородные металлы, алмазы – 765 лицензий.

В 2009 году Иркутскнедра было объявлено 44 аукциона на получение права пользования участками недр, в том числе на углеводородное сырье – по 12 участкам, на твердые полезные ископаемые – по 32 участкам²¹.

Добычу и переработку полезных ископаемых в области ведут более 90 организаций; из них 42 организации имеют лицензии на золото.

Возьмем конкретную лицензию. Лицензия на право пользования недрами серии ИРК номером 10054 выдана акционерной компании «РУСИА Петролеум» с целевым назначением и видами работ «Добыча углеводородного сырья и геологическое изучение недр Ковыктинского месторождения». Участок недр расположен в Жигаловском районе Иркутской области Российской Федерации. Описание границ участка недр, координаты угловых точек, копии топопланов, разрезов приводятся в приложении №2. Участок недр имеет статус горного и геологического отводов (горный отвод – для добычи; геологический – для изучения; лицензия совмещенная: на изучение и на добычу). Срок окончания выдачи лицензии – ноябрь 2018 года.

Три подписи, три печати: уполномоченного представителя федерального специально уполномоченного органа; уполномоченного представителя органа государственной власти Иркутской области; руководителя предприятия, получающего лицензию. Дата: 18 ноября 1993 г.

Неотъемлемой частью этой лицензии является также «Приложение №1. Лицензионное соглашение об условиях пользования недрами КГМ». Этим документом предусматривалось, в частности: провести в течение 1993-1998 гг. необходимые геологоразведочные работы по определению перспектив газоносности отложений, залегающих ниже продуктивного парфеновского горизонта; подготовить в 1994 г. проект опытно-промышленной эксплуатации парфеновской залежи Ковыктинского месторождения; обеспечить ввод месторождения в опытно-промышленную эксплуатацию в 1996 году.

На КГМ пробурено более 50 скважин, почти все они продуктивные; балансовые (доказанные) запасы – более 2 трлн. куб. м газа и более 200 млн. тонн конденсата.

По данным международного газового союза, всего в мире доказанных запасов – 118 трлн. куб м, прогнозных – 327 трлн. куб. м; в России – от 48 до 64 трлн. куб. м доказанных и около 164 трлн. куб. м прогнозных (Паршев, 2002).

Слова «поиски и разведка полезных ископаемых» ассоциируются с со словом «экспедиция». Горные работы связаны с временным предоставлением земельных участков недропользователям, которые чаще всего не являются местными жителями населенных пунктов, расположенных близ месторождений. Поэтому в решении вопроса, кому изучать и осваивать недра, принимают участие представители органов местного самоуправления.

В части разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий, глина, торф и др.) и строительства подземных сооружений местного значения порядок недропользования регулируется законами субъектов РФ.

Допустим, поставлена задача: получить лицензию на добычу песчано-гравийной смеси для обеспечения сырьем бетонного завода. Построения принципиальной юридической схемы недостаточно. Каждое месторождение уникально, необходимо учитывать конкретные экологические, экономические, иные условия. Полный алгоритм будет состоять из принципиальной схемы, основанной на изучении законодательства о недрах, и детализированной последовательности действий, обусловленной местными особенностями. Двух абсолютно одинаковых природных объектов и юридических схем не существует.

Участки недр предоставляются в пользование за плату. Первоначально Законом РФ «О недрах» были установлены: разовые (бонусы) и регулярные (роялти) платежи за поиски, разведку месторождений полезных ископаемых, их добычу и пользование недрами в иных целях; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на отдельные виды минерального сырья, добываемого из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками. Кроме того, недропользователь платит разовую плату за геологическую информацию о недрах, полученную за счет государственных средств, и сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензии.

Федеральным законом РФ № 126-ФЗ от 8 августа 2001 г. в Налоговый кодекс РФ была включена специальная глава 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» и внесены изменения в Закон «О недрах». Были упразднены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Страна ушла от принципа «целевые налоги и платежи – целевые фонды и расходы» к принципу «деньги не пахнут»: все налоги поступают в бюджеты различных уровней, расходы на те или иные программы осуществляются без учета источника налоговых поступлений.

В настоящее время при пользовании недрами уплачиваются следующие платежи:

- разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

- регулярные платежи за пользование недрами;

- плата за геологическую информацию о недрах;

- сбор за участие в конкурсе (аукционе);

- сбор за выдачу лицензий.

- налог на добычу полезных ископаемых.

При заключении соглашений о разделе продукции предусматривается раздел добытого минерального сырья между Российской Федерацией и пользователем недр в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции". Пользователь недр, являющийся стороной соглашения о разделе продукции, освобождается от взимания отдельных налогов и иных обязательных платежей в части и в порядке, которые установлены Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством Российской Федерации. Взимание указанных налогов и платежей заменяется разделом продукции в соответствии с условиями соглашения о разделе продукции, заключенного в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции". Распределение продукции, полученной государством в результате раздела произведенной продукции в соответствии с условиями соглашения о разделе продукции, или ее стоимостного эквивалента между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, осуществляется на основе договоров, заключаемых соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению.

Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по каждому виду работ, осуществляемых в РФ, на континентальном шельфе РФ в исключительной экономической зоне РФ и за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора, если иное не установлено международным договором).

Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска.

Конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами, в пределах, определенных статьей 43 Закона РФ «О недрах».

Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее чем десять процентов величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую мощность добывающей организации. В случае проведения конкурса или аукциона на право пользования участком недр федерального значения, содержащим месторождение полезных ископаемых, открытое в процессе геологического изучения юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, в отношении которых Правительством Российской Федерации принято решение об отказе в предоставлении права пользования данным участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых, минимальный (стартовый) размер разового платежа за пользование недрами устанавливается как сумма расходов этого лица на поиск и оценку такого месторождения полезных ископаемых. Методика расчета минимального (стартового) размера разового платежа за пользование недрами устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр.

Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами.

Размер платы за геологическую информацию о недрах и порядок ее взимания определяются Правительством Российской Федерации²².

Сумма сбора за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми их участниками и является одним из условий регистрации заявки; определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов.

Налоговая база определяется налогоплательщиком самостоятельно в отношении каждого добытого полезного ископаемого (в том числе полезных компонентов, извлекаемых из недр попутно при добыче основного полезного ископаемого).

Налоговая база определяется как стоимость добытых полезных ископаемых, за исключением нефти обезвоженной, обессоленной и стабилизированной, попутного газа и газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья. Стоимость добытых полезных ископаемых определяется в соответствии со статьей 340 настоящего Кодекса.

Налоговая база при добыче нефти обезвоженной, обессоленной и стабилизированной, попутного газа и газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья определяется как количество добытых полезных ископаемых в натуральном выражении.

В общем виде налоговая база определяется налогоплательщиком по каждому добытому полезному ископаемому как стоимость добытых полезных ископаемых С:

С = Q x Ci,

где Q – количество добытого полезного ископаемого, определяемое прямым или косвенным методом; Ci – стоимость единицы добытого полезного ископаемого; рассчитывается как отношение выручки от реализации добытого полезного ископаемого к количеству реализованного добытого полезного ископаемого.

Налоговые ставки (в процентах) устанавливаются Налоговым кодексом РФ. Например, за добычу торфа недропользователь платит 4% , за добычу алмазов – 8% от налоговой базы; за добычу нефти - 419 рублей²³за 1 тонну добытой нефти обезвоженной, обессоленной и стабилизированной. При этом указанная налоговая ставка умножается на коэффициент, характеризующий динамику мировых цен на нефть (Кц), и на коэффициент, характеризующий степень выработанности конкретного участка недр (Кв), которые определяются в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Распределение платежей по бюджетам различных уровней (федеральный, субъекта Федерации, местные) определяется Законом «О недрах»; может также задаваться законом РФ о Федеральном бюджете на текущий год.

При добыче полезных ископаемых в части нормативных потерь, утверждаемых в порядке, определяемом правительством РФ, и в ряде еще нескольких случаев, налогообложение производится по ставке 0%.

Ресурсы недр практически не самовоспроизводятся, поэтому важнейший элемент управления недропользованием – организация воспроизводства минерально-сырьевой базы, то есть наших знаний том, где и сколько мы можем еще добыть нефти и других полезных ископаемых.

Необходимо проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых.

В настоящее время концепция финансирования воспроизводства природных ресурсов такова. Во-первых, органы государственной власти в установленном законодательством порядке организовывают и утверждают программы воспроизводства природных ресурсов, включают соответствующие их разделы в бюджеты на текущий год; в случаях, предусмотренных законодательством, организовывают конкурсы на выполнение мероприятий за счет бюджетных средств, контролируют исполнение, принимают выполненное, по возможности финансируют.

Во-вторых, государство различными способами стимулирует, а в некоторых случаях обязывает природопользователя заниматься воспроизводством ресурсов.

Согласно ФЗ РФ «О недрах», основные требования по рациональному использованию и охране недр заключаются в:

- обеспечении наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых;

- защите месторождений от затопления, обводнения, пожаров; предотвращении загрязнения недр при проведении работ;

- соблюдении установленного порядка консервации и ликвидации предприятий после осуществления изучения или добычи;

- предупреждении самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых; предотвращении накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

Государственный контроль за использованием и охраной недр осуществляется на основании ФЗ «О недрах» и ФЗ «Об охране окружающей среды». В соответствии со ст. 37 ФЗ «О недрах», задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.

Государственный геологический контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и, в переделах своих полномочий, органы государственной власти субъектов РФ.

Государственный надзор за безопасным проведением горных работ в порядке, заданном ФЗ «О недрах» и ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», осуществляет Федеральная служба технологического, экологического и атомного надзора (Ростехнадзор).

Фактические данные²⁴. При осуществлении госконтроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в 2006 г. проверено 5133 предприятия, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, правоохранительными и иными контролирующими органами проверено 980 предприятий. Всего проверено исполнение условий 7903 лицензий (20% общего количества подконтрольных лицензий), в том числе по углеводородному сырью – 868 (33% общего количества лицензий).

В результате проверок выявлено 13 880 нарушений условий пользования недрами (2005 г. – 13 560), в том числе: случаев самовольного (безлицензионного) пользования недрами – 1409 (2005 г. – 1757), а также фактов невыполнения условий лицензионных соглашений (3706) и стандартов (норм, правил) ведения работ (2981). Устранено 8086 (58%) нарушений (2005 г. – 6383, или 47%). В ходе проверок выдано 10 125 предписаний, из них выполнено 5815 (57%) (в 2005 г. выдано предписаний общим числом 8581, выполнено 4310, или 50%).

Наиболее характерные нарушения, выявленные в ходе проверок:

– невыполнение соответствующих объемов и видов геолого-разведочных работ, сроков составления проектной и технологической документации, сроков ввода месторождений в пробную, опытно-промышленную и промышленную разработку, установленных уровней добычи и технологических параметров;

– безлицензионное использование общераспространенных полезных ископаемых, поверхностных и подземных вод;

– деятельность предприятий при отсутствии или просроченности разрешений на пользование земельными участками и горными отводами, а также заключений экологической экспертизы.

Большая часть контрольных мероприятий (около 72% проверок) проводилась в соответствии с утвержденными годовыми планами.

В 2006 г. была продолжена работа по инвентаризации эксплуатационных скважин по углеводородному сырью. Наибольший фонд бездействующих скважин выявлен у ОАО “ТНК – ВР” (30%). Росприроднадзором в 2006 г. большое внимание уделялось контролю за освоением ресурсов углеводородного сырья Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия), было проверено 30 компаний по поиску и добыче углеводородного сырья, имеющих 53 лицензии на пользование недрами. В результате Росприроднадзором были направлены представления в Роснедра о досрочном прекращении права пользования недрами по 21 лицензионному участку.

Анализ представлений по результатам проверок в Восточной Сибири показывает, что изымается около трети лицензий из числа проверенных. Это соответствует доли предприятий, которые не выполняют свыше 70% объемов геолого-разведочных работ, предусмотренныx лицензионными соглашениями.

В 2006 г. в Роснедра направлено 246 представлений о прекращении права пользования недрами, в том числе 138 по месторождениям углеводородного сырья. Наибольшее количество проверенных лицензий приходится на Уральский федеральный округ (37,8%).

В целом в 2006 г. было выдано 10 125 предписаний по устранению выявленных нарушений.

Редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Всякая деятельность, нарушающая сохранность указанных объектов, запрещается (согласно ст. 33 Закона «О недрах»).

«Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых» утверждены постановлением Госгортехнадзора СССР 14.05.1985 г. № 22; в них также содержатся требования по охране окружающей среды при разработке месторождений: «При строительстве, реконструкции и эксплуатации предприятий по добыче полезных ископаемых должна быть обеспечена безопасность для жизни и здоровья населения, охрана атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, животного мира и других объектов окружающей природной среды, зданий и сооружений, а также сохранность заповедников, памятников природы, истории и культуры от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами» (Единые правила…, 1987, с. 49).

Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации объектов, связанных с пользованием недрами, утверждаются Ростехнадзором.

Недра Иркутской области таят огромные богатства. Если их использовать разумно, бережно, с пользой для России. Есть почти все, в чем нуждается современный человек, современная экономика – титан, железо, уголь, нефть, газ, золото, магнезит, слюда-мусковит, галит, сильвинит, строительные материалы, лазурит, оникс, алмазы (Природно-ресурсный потенциал Иркутской области, 1998).

К «семи чудесам Иркутской области» можно отнести единственное в мире месторождение сиреневого камня – чароита, обнаруженного геологом В. Дитмаром в послевоенные годы на гольце Мурун (Бодайбинский район, граница Иркутской, Читинской областей и Саха Республики) и детально изученного геологами Ю. и В. Роговыми. Чароит – ювелирный поделочный камень с неповторимыми оттенками цвета, резкими и постепенными переходами от темно-сиреневых до нежно-сиреневых тонов, неравномерной зернистости, волокнистой текстуры и шелковистого блеска. Многообразие цветовых и текстурных рисунков связано с различным соотношением главных породообразующих минералов – канасита, карбоната, чароита, кварца, микроклина, сфена, тинаксита, пектолита, других высокотемпературных матасоматических минералов. Сегодня известно более 20 участков делювиально-элювиальных развалов чароита и несколько коренных выходов.

Еще в 1992 г. заслуженный геолог России, профессор Петр Михайлович Хренов предлагал рассмотреть вопросы охраны природного комплекса Мурунского гольца как памятника природы. Вопрос с позиций управления недропользованием не прост: если геологический памятник или заповедник – нет промышленной добычи. Паллиативное решение – жесткое квотирование добычи, чтобы не падала цена. При соблюдении таких квот цена изделий из чароита может сравниться с ценой драгоценных камней. Вопрос чароита требует решения.

4.2. УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ.

Недропользование тесно связано с землепользованием: например, в России с 1995 по 2000 гг. включительно горными работами нарушено 589449,5 га земель; рекультивировано за это время - несколько больше (Государственный доклад…, 2001) . Но даже такие площади – всего лишь доли процента от земельного фонда страны, составляющего 1709,8 млн. га. Недропользователей в стране – первые тысячи, тогда как землепользователем является каждый, а специальные права землепользования имеются у десятков миллионов лиц, физических и юридических.

Поэтому система управления землепользованием и охраной земель в РФ сложнее и разнообразнее системы управления недропользованием, хотя основные типы управленческих операций идентичны в обоих случаях: учет, оценка, предоставление в пользование и так далее.

Вещи, процессы и явления познаются их свойствами. Свойства земли можно подразделить на природные, экономические, юридические, политические. Характеристика Земли как планеты Солнечной системы будет включать в себя такие данные и понятия, как радиус, площадь, средняя плотность, удаленность от Солнца и других планет, внутреннее строение, параметры магнитного поля и др. Изучая конкретный земельный участок, мы опишем его форму, измерим площадь, уклоны поверхности, определим экспозицию, процессы рельефообразования, плодородие почв. Мы увидим, что нет абсолютно одинаковых земельных участков.

Есть похожие участки, по тем или иным свойствам, но абсолютно идентичных нет. Одни земельные участки лучше приспособлены для строительства, другие – для разбития сада. А вот на этом участке расположена древняя мечеть. Следовательно, по соседству неуместно размещать доменную печь или ночной клуб.

Нас может интересовать размер земельного налога, рыночная стоимость участка, возможность строительства на нем небоскреба или песочницы, наличие под поверхностью земли золота или нефти.

Свойств земли – великое множество, но по крайней мере, два из них присущи только земле: переменное свойство – плодородие, и постоянное (инвариантное) свойство - пространственный базис.

Что бы мы ни сделали с землей, какой бы глубины ямы ни рыли, какими бы немыслимыми загрязнителями ни засеивали, что-нибудь на ней да удастся разместить.

Но иногда, в некоторых местах уже и земли-пространства на всех не хватает. Около 6 млрд. человек на 149 млн. кв. км суши – это около 40 чел/кв.км. Но это в среднем. Возьмите Бангладеш: около 876 чел/кв.км.

Нам, живущим в России (8,4 чел/кв.км) проблемы Южной Азии далеки; нам близка Канада с плотностью населения около 3 чел/кв.км. Но проблема дефицита безопасных и комфортных земель знакома и северянам. Например, по словам экскурсовода, в историческом центре крупнейшего канадского города Монреаля захоронения на кладбище в XVIII веке производились в восемь ярусов, так как островное расположение города обусловливало нехватку пространства.

Чтобы на земле росли деревья, злаки, прирастала биомасса, нужна солнечная энергия и гумус. Трудноразрешимыми проблемами становятся загрязнение земель, истощение почв – следствие деятельности человека.

Приведем цитаты из Рекомендаций парламентских слушаний «Об охране почв», проведенных Комитетом по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ 14 ноября 2000 г. (материал не был опубликован, распространялся среди участников слушаний):

«В последние годы в результате неблагоприятной социально-экономической ситуации в ряде регионов Российской Федерации отмечается резкое нарастание темпов деградации почв, которое уже в ближайшие годы может стать необратимым.

Наибольший ущерб российским почвам наносит ветровая и водная эрозия, подтопление, падение плодородия почв, переувлажнение, переуплотнение и осолонцовывание, загрязнение и захламление отходами производства и потребления, загрязнение радионуклидами…

…Ежегодные потери почв сельскохозяйственных угодий составляют более 1,5 млрд. тонн плодородного слоя, прирост эродированных площадей достигает 1,5 млн га, а рост оврагов – 80-100 тыс. га…

…Уникальные черноземы, являющиеся национальным достоянием России, находятся на грани исчезновения».

Лучшими, эталонными почвами для Иркутской области приняты почвы, обладающие запасами гумуса 500 т/га, с его содержанием в пахотном слое не менее 7% и мощностью гумусового горизонта 50 см. Среднеобластной показатель по сельхозугодьям в целом – 202,8 т/га; по пашне – 188,9 т/га; по природным кормовым угодьям – 226,5 т/га. (Природные ресурсы Иркутской области и их использование, 2002).

Обратите внимание на два последних показателя: пашня беднее природных кормовых угодий! Значит, не вносятся удобрения и падает урожайность.

Урожайность падает и при попадании загрязняющих веществ, особенно тяжелых металлов, в почву. При загрязнении, характеризующемся 0,6 – 1 ПДК тяжелых металлов, страдает почвенная биологическая активность, подавляются биохимические процессы, урожайность снижается до 15 %. При 2,1 – 3 ПДК - урожайность падает на 30 – 50 % и ухудшается качество сельхозпродукции. Уровень загрязнения более 3 ПДК тяжелых металлов делает продукцию непригодной для употребления в пищу (Приложение к распоряжению губернатора Иркутской области № 62/476-р от 20 ноября 2001 г. «О выделении средств на разработку программы ликвидации повышенного содержания загрязняющих веществ в почвах Иркутской области»).

Токсикантами являются Pb, Cd, As, Zn, Cu, Ni. Токсическое действие свинца при поступлении в организм связано с блокированием ферментных систем путем взаимодействия с реакционно-способными функциональными группами белковых молекул с последующим нарушением процессов биосинтеза гемоглобина, нуклеиновых кислот, протеинов, гормонов. Опасны кумулятивные свойства свинца и его соединений, концентрируемых в костях и создающих при постепенном переходе в кровь явление хронической интоксикации. Кадмий сильно ядовит, поражает центральную нервную систему. Мышьяк ядовит, ингибирует ферменты, угнетает метаболизм, оказывает канцерогенное действие. Цинк вызывает отравления.

Истощение почв объясняется отставанием мероприятий по восстановлению плодородия почв относительно прироста населения. Загрязнение почв – во многом продукт автомобилизации и авиации. Свою лепту вносит милитаризация. Во Вьетнаме, с 1965 по 1973 г. было применено 15,5 млн. т. взрывчатых веществ (больше, чем во всех предыдущих войнах). В результате взрывов было перемещено 2,5 млрд. куб. м. земли, что в 10 раз больше объема земляных работ при сооружении Суэцкого канала (Булатов,1999).

В 1999 г. США применили против Югославии десятки тысяч снарядов, оснащенных урановыми элементами, до 30 тонн урановых стержней остались навсегда в земле Сербии и Косово (Птичкин, 2001).

Понимание основных свойств земли нашло отражение в основном земельном законе России – Земельном кодексе РФ (далее по тексту – ЗК РФ), вступившем в силу с момента официального опубликования в «Российской газете» 30 октября 2001 г.

Земля рассматривается в Кодексе как природный объект, природный ресурс, недвижимое имущество и как объект права собственности и иных прав на землю. Земля – важнейший компонент окружающей среды, средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основа жизни и деятельности человека (п.1 ст.1 ЗК РФ).

Земельный участок как объект земельных отношений – часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (ст. 11.1 ЗК РФ).

Важный момент – юридически-техническое удостоверение земельного участка, внесение записи о земельном участке в государственный кадастр недвижимости.

В связи с тем, что российское земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, особенности правового режима земельных участков могут задаваться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Правила землепользования могут устанавливать органы местного самоуправления (ст. 11 ЗК РФ).

Земельные участки относятся к недвижимым вещам (ч.1 ст. 130 ГК РФ), могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ч.3 ст. 129 ГК РФ).

Земля в России может находиться в собственности граждан, юридических лиц (частная собственность), в муниципальной и государственной (федеральной и субъекта Федерации) собственности. Есть и другие формы вещного права на землю, например, право постоянного бессрочного пользования, наследуемого пожизненного владения.

Единственным доказательством существования зарегистрированного права на недвижимое имущество (в т.ч. земельный участок) является государственная регистрация права. Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр прав - ЕГРП (ст. 2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

Кроме того, пунктом 9 статьи 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» перечислены правоустанавливающие документы на землю, имеющие равную юридическую силу с записями в ЕГРП. На 2002 г. в собственности граждан и юридических лиц находится более 130 млн. га земли.

Далеко не на все земли, земельные участки как «элементарные единицы» земельных отношений, разграничена собственность. В ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» определены только правовые основы, принципы, частично порядок этого разграничения. Процесс займет несколько лет, поскольку разграничение собственности на землю в России никогда не касалось всех земель: их слишком много.

Существуют общие, универсальные нормы, правила землепользования и охраны всех земель; специальные нормы и правила для земель того или иного типа, категории; могут устанавливаться ограничения и требования для конкретного земельного участка. В совокупности они определяют режим использования и охраны земельного участка. В соответствии с земельным законодательством РФ (ст. 7 ЗК РФ), правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории.

Категории земель по целевому назначению: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (ст. 7 ЗК РФ).

Землепользователь не вправе самовольно изменить категорию земли. Переход права собственности не дает права изменить категорию земли. На пашне нельзя построить свечной заводик до перевода сельскохозяйственных земель в промышленные. Порядок перевода земель из одной категории в другую задается федеральным законом.

Категории земель подразделяются еще на несколько таксонов.

По площади в России (всего 1709,8 млн.га) преобладают земли лесного фонда (1097 млн. га) и сельскохозяйственного назначения (406 млн. га).

В Сибири больше всего лесных земель. В таблице 4 приведены данные из Регионального доклада «О состоянии и использовании земель Иркутской области за 2006 год» Управления федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Иркутской области.

Таблица 4.

Распределение земельного фонда Иркутской области по категориям земель

Коллективом сотрудников Института географии СО РАН, включающим автора настоящего пособия, в 1990 г. по заданию Управления Восточно-Сибирской железной дороги была подготовлена карта-схема (1:25000) охранной зоны Кругобайкальской железной дороги. Нормативно-правовой основой работы послужило Положение о землях транспорта, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР № 24 от 8 января 1981 г²⁵. Функции охранной зоны – защита уникальной дороги от опасных и неблагоприятных процессов, предупреждение антропогенной активизации экзогенных процессов рельефообразования.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения (водоохранных зон рек и водоемов; запретных и нерестоохранных полос; лесов, выполняющих защитные функции; и т.п.);

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения земли объектов культурного наследия; достопримечательных мест; военных и гражданских захоронений);

5) иные особо ценные земли (глава XVII ЗК РФ).

Особенностью этой категории земель является то, что для них могут устанавливаться особые буферные, охранные зоны. Например, для защиты и сохранения природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности устанавливаются округа санитарной охраны (если эти ресурсы относятся к недрам – горно-санитарной охраны).

Для особо охраняемых территорий перспективно применение положений Севильской стратегии для биосферных заповедников, согласно которой каждый заповедник должен включать три элемента: одну или несколько основных территорий, пользующихся долгосрочной защитой и позволяющих сохранять биологическое разнообразие; четко определенную буферную зону, которая обычно располагается вокруг центральных районов и используется для осуществления экологически безопасной деятельности, в том числе в области экологического образования, досуга, экотуризма; гибкую переходную зону, где могут проводиться некоторые виды сельскохозяйственной деятельности. Севильская стратегия была разработана в марте 1985 г. в Испании Международной конференцией экспертов под эгидой ЮНЕСКО; утверждена Международным координационным советом программы «Человек и биосфера» в ходе его 13-й сессии (12-16 июня 1995 г.).

Правовое положение земельного участка задается несколькими отраслями права. Правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания прав на земельные участки, управления землепользованием и охраной земель, основного целевого назначения земель, территориального зонирования, публичных сервитутов, ограничения прав, разрешенного использования.

Множественность вариантов режима земель определяется множественностью видов разрешенного использования для земель нескольких категорий, а также вариантами зонирования.

Выделим основные элементы правового режима земельного участка:

- принадлежность к государственному и административно-территориальному образованию;

- юридический факт возникновения, описание и удостоверение в установленном порядке его границ;

- категория по целевому назначению;

- вещное или иное право на землю;

- разрешенное использование;

- принадлежность к территориальной зоне (зонам).

Для некоторых типов территорий даны четкие перечни запретов и ограничений. Например, в водоохранных зонах водных объектов нельзя размещать места захоронения отходов и многое другое – см. ст. 65 Водного кодекса РФ.

О размерах санитарно-защитных зон промышленных объектов – см. СанПиН (санитарно-эпидемиологические правила и нормативы) 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», введенные в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10 апреля 2003 г. № 38. Данное постановление отменило предыдущее; меняются редакции, но не меняется смысл: нельзя строить жилые дома на таком-то расстоянии от промышленных объектов. Именно поэтому в Федеральной целевой программе неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения г. Братска Иркутской области, утвержденной постановлением Правительства РФ от 23.04.1994 г. № 376, имеется пункт «Переселение жителей пос. Чекановский из санитарно-защитной зоны АО «Братский алюминиевый завод».

Еще один пример ограничений как элемента режима конкретной территории - постановление Правительства РФ от 30.08.2001 г. № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории».

Попробуйте решить практическую задачу – определить правовой режим Красной площади; Московского Кремля; любого выбранного Вами земельного участка.

Фрагментарность нормативно-правовой основы управления землепользованием превращает рутинную задачу определения совокупности норм и правил использования и охраны конкретного земельного участка в творческий процесс с элементами детектива. Тема «Режим земель Российской Федерации» ждет своего Карла Линнея.

Правовой режим земельного участка задается правоустанавливающими документами и фиксируется в документах государственного кадастра недвижимости - рабочем инструменте учета земель.

Каждый землепользователь может вести учет своих земель каким угодно способом, но при совершении сделки с землей, действительной с момента ее государственной регистрации (купля-продажа, аренда сроком более чем на один год, ипотека - залог участка под получение кредита и др.), требуется однозначное определение земельного участка. Специально уполномоченные государственные органы власти или учрежденные ими государственные учреждения ведут государственный учет земель, присваивают земельным участкам кадастровые номера, выдают землепользователям выписки из кадастровых паспортов земельных участков.

Учет земельных ресурсов.

В соответствии с частью 1 статьи 130 Гражданского кодекса РФ, земельные участки относятся к недвижимым вещам. Равнозначные термины: недвижимое имущество, недвижимость.

С 1 марта 2008 вступил в силу Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"²⁶, который задает основные нормы, регулирующие государственный учет недвижимости, в том числе земель и земельных участков.

В учебном пособии должны приводиться ссылки на действующее законодательство; однако его изменения происходят так часто, что рукопись устаревает на пути к печатному станку. Основываясь на широком распространении и общедоступности гипертекстовых электронных правовых систем, мы стараемся минимизировать цитирование НПА; но иногда без этого обойтись трудно, особенно если речь идет о новеллах.

В соответствии со ст. 1 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", в РФ осуществляется кадастровый учет земельных участков, зданий, других объектов недвижимости. Пункт 2 данной статьи содержит определение: «Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом».

Земельный участок обладает различными свойствами. В кадастре учитываются административные, геодезические, географические, экономические параметры, отражается юридическая история. Одних только почвенных характеристик десятки!

Каждый земельный участок, как и любой объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный (кадастровый) номер, который присваивается объекту недвижимости органом кадастрового учета. В этих целях орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории Российской Федерации на единицы кадастрового деления: кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы.

Сегодня таким органом являетсяФедеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.

Геодезической основой государственного кадастра недвижимости являются государственная геодезическая сеть и опорные межевые сети. Картографической основой кадастра являются карты, планы, создаваемые в определенных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений формах и масштабах. Данные основы кадастра создаются и обновляются в соответствии с Федеральным законом "О геодезии и картографии"²⁷.

В соответствии со ст. 14 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", по запросам заинтересованных лиц предоставляются сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости. Данные о земельных участках предоставляются в виде кадастрового паспорта земельного участка. Наличие этого документа – обязательное условие для государственной регистрации права на земельный участок, перехода права или обременений участка, в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»²⁸.

Формы кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории утверждены приказом Минюста РФ от 19 марта 2008 г. N 66²⁹.

Процедуры землеустройства, кадастрового учета достаточно сложны; профессия землемера непроста, но почетна. Отметим, что первый президент США Джордж Вашингтон (1732 – 1799) в молодости продолжительное время работал землемером (Волков, 2001).

Предоставление земельных участков в пользование.

Варианты предоставления в пользование земельных участков достаточно разнообразны.

Правовое регулирование в этом случае осуществляется как органами государственной власти РФ, так и органами местного самоуправления.

Земельные участки могут предоставляться для различных целей в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, срочное безвозмездное пользование, на праве ограниченного пользования (сервитут).

С 30 октября 2001 г. в РФ гражданам и юридическим лицам земельные участки предоставляются только либо в собственность, либо в аренду. Собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком; арендатор владеет, пользуется, но не может распоряжаться земельным участком, за исключением сдачи в субаренду.

В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления. Иные лица, владеющие участками на данном титуле, обязаны приобрести их в собственность или взять их в аренду до 01.01.2004 г.

Право наследуемого пожизненного владения на земельные участки, предоставленное гражданам до 30.10.2001 г., остается за ними на неопределенный срок. При этом гражданин может бесплатно приватизировать один участок.

Работникам организаций отдельных отраслей экономики могут предоставляться служебные наделы на титуле безвозмездного срочного пользования земельным участком (см. ст. 24 ЗК РФ).

Земельным кодексом РФ предусмотрена множественность схем предоставления земельных участков в пользование.

Например, статьей 30 определен порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду. Предоставление участков без предварительного согласования производится в собственность или аренду, но исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).

Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков утверждены постановлением Правительства от 11 ноября 2002 г. № 808³⁰.

При проведении аукциона, закрытого по форме подачи предложения по цене, победителем признается лицо, предложившее наиболее высокую цену за предмет торгов. Начальная цена земельного участка определяется на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.

При проведении конкурса победителем признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии предложило лучшие условия (сроки освоения, участие в развитии инфраструктуры, архитектурно - планировочные решения и др.) и обязанности по использованию земельного участка.

В подавляющем большинстве случаев земля берется в пользование для производства сельскохозяйственной продукции и для сооружения и эксплуатации объектов недвижимости. В ст.1 ЗК РФ провозглашен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу (п.4 ст. 35 ЗК РФ). Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если участок не изъят из оборота (ст. 35 ЗК РФ).

Использование земли в России является платным. Формами платы являются земельный налог и арендная плата. Отношения в области земельного налогообложения регулируются Конституцией РФ (статьи 57, 75, 104), Налоговым кодексом РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, инструкциями Министерства РФ по налогам и сборам, актами органов местного самоуправления. Установление арендной платы в общем виде регулируется Гражданским кодексом РФ; определение примерных размеров арендной платы за аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности – прерогатива органов публичной власти.

Например, в г. Иркутске в 2002 г. действовали ставки земельного налога от 1,72 руб./кв.м (9-я оценочная зона) до 10,36 руб./кв.м (1-я оценочная зона), на основании постановления мэра г. Иркутска от 06.03.02. № 031-06-259/2 «О плате за землю в г. Иркутске в 2002 г.». В 2003 они увеличиваются в 1,8 раза.

Средние ставки земельного налога для земель поселений с населением до 20 тыс. чел. для Восточно-Сибирского экономического района составили:

в 2001 г. – 3600 руб./га; 0,36 руб./кв.м;

в 2002 г. – 7200 руб./га; 0,72 руб./кв.м;

в 2003 г. – 12960 руб./га.; 1,3 руб/кв.м.

В Иркутской области в 2001 г. средние размеры земельного налога за пашню составили 2,27 руб/га в северных районах до 17,92 руб/га в районах наиболее интенсивного сельскохозяйственного производства.

Мы видим, что ставки земельного налога для земель сельскохозяйственного назначения на два порядка ниже, чем для земель поселений; при этом в больших городах ставки налога больше, чем в малых поселениях.

Платное землепользование начинает приносить ожидаемый эффект: активизацию землеустройства, отказ от излишних земель; наполнение бюджетов различных уровней.

Хотя пока удельный вес земельных платежей в структуре доходов федерального бюджета – около 1 % .

Домашнее задание: построить варианты алгоритмов предоставления земельных участков, используя Земельный кодекс РФ, земельное законодательство РФ и субъектов РФ.

Воспроизводство и охрана земельных ресурсов.

Содержание охраны земель и воспроизводства земельных ресурсов в наиболее сжатом виде изложено в ст. 13 ЗК РФ. Обязанности по сохранению почв и их плодородия, рекультивации нарушенных земель, сохранению достигнутого уровня мелиорации, защите земель от неблагоприятных процессов, от заражения вредителями, от зарастания сорняками возложены на собственников земельных участков и землепользователей.

Рядом нормативных правовых актов эти обязанности конкретизированы. Так, ФЗ РФ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» («РГ», 21.07.1998 г.) собственники, владельцы, пользователи, арендаторы земельных участков обязаны:

- осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель;

- соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;

- представлять в соответствующие органы власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов и т.д.

К вышеуказанным нормативам и стандартам, например, относятся:

ГОСТ 17.4.3.05-86 Охрана природы. Почвы. Требования к сточным водам и их осадкам для орошения и удобрения;

ГОСТ 17.4.3.04085 Охрана природы. Почвы. Общие требования к контролю и охране от загрязнения;

СанПиН 2.1.7.728-99 Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы. Санитарная охрана почвы. Правила сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений;

ГН (гигиенические нормативы) 2.1.7.020-94. Ориентировочно допустимые концентрации (ОДК) тяжелых металлов и мышьяка в почвах (Дополнение № 1 к перечню ПДК и ОДК № 6229091).

Именно в такого рода документах и содержатся те самые природоохранные нормы, которые должны исполнять природопользователи, которым должны соответствовать проекты будущей деятельности, представляемые на экологическую экспертизу, за соблюдением которых наблюдает государственный инспектор органа государственного контроля, и за несоблюдление которых установлена ответственность.

Порядок проведения мелиорации земель определяется Федеральным Законом РФ «О мелиорации земель» («РГ», 18.01.1995 г.). В Законе под мелиорацией понимается «коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.

Рекультивация – это комплекс мероприятий по восстановлению плодородия почвы, возвращению народному хозяйству участков земли, нарушенных горными, строительными и другими работами, оказывающими негативные воздействия на земли (Комментарий к земельному законодательству, 1998). Прямая норма ЗК РФ (п. 4 ст. 13): «При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель».

«Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», утвержденные Минприроды и Роскомземом 22.12.1995 г. предусматривают два этапа рекультивации: технический и биологический. Существует несколько направлений рекультивации. При сельскохозяйственной - восстанавливается плодородный слой почвы для выращивания продукции. При лесохозяйственной – создаются лесопарки. Третье направление – водохозяйственная рекультивация, когда в техногенных понижениях рельефа создаются водоемы (рыборазведение; рекреация). Возможны также природоохранная рекультивация (организация особо охраняемых территорий на восстановленных землях), строительная рекультивация, то есть приведение нарушенных земель в состояние, пригодное для строительства (Комментарий к земельному законодательству, 1998).

В целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов, в Российской Федерации проводится территориальное и внутрихозяйственное землеустройство в порядке, установленном ФЗ РФ «О землеустройстве».

К видам землеустроительной документации относятся:

- генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов РФ, муниципальных образований;

- проекты территориального землеустройства;

- карты (планы) объектов землеустройства;

- проекты внутрихозяйственного землеустройства;

- проекты рекультивации и мелиорации;

- материалы геодезических и картографических работ, почвенных и других обследований; оценки качества земель; инвентаризации земель;

- тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Землеустройство, планирование территориального развития – сложные, синтетические задачи управления природопользованием.

В рамках российско-германского соглашения об охране окружающей среды 1992 года, Немецкое общество по техническому содействию (GTZ) совместно с администрацией Иркутской области, Институтом географии СО РАН, Государственным институтом регионального законодательства при администрации области, в 90-е гг. XX века выполнили проект «Экологически ориентированное планирование землепользования в Байкальском регионе». Территориально проект охватил Ольхонский район и бассейн реки Голоустная в Иркутском районе Иркутской области.

Создана серия карт (1:200 000; ключевые участки – 1:25 000), содержащих сведения о современном состоянии природных ресурсов, землепользовании и состоянии окружающей среды. Предложены варианты развития территории с учетом ресурсного потенциала и устойчивости биотопов, подготовлены материалы к рамочному ландшафтному плану. Несколько томов опубликованных материалов проекта имеются в научной библиотеке ИГ СО РАН.

Согласно действующему законодательству России, ландшафтное планирование пока не является обязательным инструментом. Вопросы территориального планирования регулируются Градостроительным кодексом РФ. Но предпосылки к тому, что решения в сфере планирования землепользования будут приниматься с учетом не только экономических критериев, но и экологических ограничений, а также только по согласованию с населением, с применением демократических процедур принятия решений, созданы. В перспективе необходимо создать такие механизмы участия граждан в процессах выработки и принятия решений (что строить на пустыре: завод или музей?), которые бы учитывали интересы каждого.

Демократия предполагает защиту интересов как большинства, так и меньшинства. Кроме голосования, есть и другие демократические способы принятия решений. Например, консенсус.

Государственный земельный контроль.

В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ, госземконтроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, гражданами, осуществляется специально уполномоченными государственными органами.

Положение о государственном земельном контроле, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689, устанавливает три органа власти, уполномоченные на осуществление госземконтроля.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

в) выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

д) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:

а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Фактические данные³¹.

В 2006 году государственный земельный контроль на территории муниципальных образований Иркутской области осуществляли 74 государственных инспекторов по использованию и охране земель, из них главных и заместителей главных государственных инспекторов 42.

Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с утвержденными руководителем Управления ежеквартальными планами. Около 57 % от общего количества проведенных проверок составили внеплановые проверки, выполненные на основании данных и других доказательств, поступивших от органов местного самоуправления, прокуратуры, заявлений граждан и юридических лиц.

В 2006 году по области проведено 1683 проверки соблюдения физическими, юридическими и должностными лицами требований земельного законодательства на общей площади 249,59 тыс. га. В ходе проведенных проверок выявлено 679 земельных правонарушений на площади более 21 тыс. га. В сравнении с предыдущим годом количество проведенных проверок увеличилось на 116 единиц, количество выявленных правонарушений снизилось на 232 единицы.

Выявленные земельные правонарушения:

- самовольное занятие земельных участков или использование их без

оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю – 597, или 88% от общего количества выявленных нарушений;

- не использование земельных участков – 22, (3%);

- использование земельных участков не по целевому назначению - 13 нарушений, ( 2%);

- другие нарушения земельного законодательства – 17 нарушений ( 3%);

- невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и уничтожение межевых знаков - по 1 нарушению.

Например, ГНУ Иркутский НИИСХ СО РАСХН³²за самовольную переуступку права пользования на землю под индивидуальное жилищное строительство на площади 15 га привлечен к административной ответственности, материалы проверки направлены для принятия мер в территориальное Управления Росимущества по Иркутской области и прокуратуру. ГОУ ВПО «Иркутский государственный медицинский университет» за не использование пахотных угодий подсобного сельского хозяйства на площади 160 га также привлечен к административной ответственности.

4.3. УПРАВЛЕНИЕ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ВОД

Для бюрократической системы управления природопользованием характерно стремление к упрощению, раскладыванию по полочкам: вот это – недра, это – земля, здесь – вода. Так сегодня устроено природоресурсное законодательство; см. Законы РФ: «О недрах», «О животном мире», «Водный кодекс», «Лесной кодекс», «Земельный кодекс».

Природа едина, управление дискретно. Господство геосистемной парадигмы в современной географии, несомненно, оказывает влияние на отдельных продвинутых лиц, принимающих решение; но любые управленческие решения не должны противоречить закону.

Даже в чистейших водах Байкала содержатся, например, ионы бикарбоната (63,5 мг/л), кальция (15,2 мг/л), сульфата (5,5 мг/л) (Грачев, 2002). Поэтому предложения установить ПДК для веществ, содержащихся в промышленных или бытовых стоках в озеро, ниже их природной концентрации – бессмыслица. Кстати, в «Нормах допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал (на период 1987 – 1995)», ПДК для Байкала для катиона кальция был установлен в размере 20 мг/л, для аниона сульфата – 10 мг/л, что несколько выше природных концентраций. Это тоже неправильно.

Небольшие поблажки ведут к большим проблемам. В Иркутской области резко выделяются своей загрязненностью участки воздействия комбинатов «Усольехимпром» и «Саянскхимпром», где в связи с производством хлора и каустика ртутным методом к 1999 г. произошли утечки ртути, более тысячи тонн, из которых около 60 тонн осело в южной части Братского водохранилища.

Известно, что в Японии во второй половине XX в. произошли многочисленные случаи отравления ртутью, особенно метилртутью, которая попадала в море с промышленными стоками заводов, производящих ацетальдегид, в Минамате и Ниигате. Метилртуть поглощается организмами донных отложений, накапливается в тканях рыб и потребляющих рыбу людей. Метилртуть является нейротоксичной для людей. Симптомы болезни Минамата: сенсорные нарушения, атаксия, ухудшение слуха и сужение поля зрения. Для внутриутробного типа этой болезни характерно появление признаков паралича плода. Как правило, тяжелые нарушения организма необратимы. В настоящее время эффективных методов лечения неизвестно (Такизава, 2000). Братское водохранилище отличает от японских морей более низкая скорость метаболизма: холодно. То есть бомба взорвется позже.

По данным Иркутского областного комитета государственной статистики Госкомстата РФ № 03-02-42 от 17.04.2001 г., в 2000 году из поверхностных водных объектов Иркутской области было забрано 1399 млн. куб. м. воды. На производственные нужды было использовано 1035 млн. куб.м. Сброшено сточных вод в открытые водоемы 1100 млн. куб. м, в том числе загрязненных 893 млн. куб.м. В результате в водоемы области поступило 320,3 тыс. тонн хлоридов, 71,2 тыс. тонн сульфатов, 2062,1 тонн азота аммонийного, 7784,2 тонны нитратов, 1055 тонн жиров, 566 тонн фосфора общего, 6,6 тонн фенола, 0,52 тонны свинца, 98 кг ртути и др.

Иркутская область богата водой: среднегодовой объем стока – 310 куб. км. Опасность – загрязнение вод. И эта опасность многократно усиливается в маловодных районах страны. «В 75 процентах поверхностных водных объектов – источников питьевого водоснабжения содержание вредных веществ превышает установленные нормативы. Более половины населения страны потребляет некачественную воду, что неизбежно сказывается на состоянии здоровья людей» (Постановление Государственной Думы ФС РФ «Об обращении Государственной Думы ФС РФ «К членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ о неотложных мерах в связи с критическим состоянием водохозяйственного комплекса» от 04.12.1998 г. № 3332).

Половина населения земного шара лишена возможности потреблять в достаточном количестве чистую пресную воду (данные из брошюры «Управление мировыми водными ресурсами», подготовленной в рамках Международной гидрологической программы ЮНЕСКО; по: «Курьер ЮНЕСКО», февраль 1985 г.).

«Не переключиться ли нам на экспорт воды?» («РГ», 20.03.1999 г.).

Для очень многих отдых ассоциируется с берегом моря или озера. В 7 км от плотины Иркутской ГЭС, в береговой зоне водохранилища расположено садоводство «Иркутянин». В результате размыва берегов здесь за период 1973 – 1996 гг. под воду ушло 4,4 га территории (Овчинников, 1999).

В целом по стране в результате процесса разрушения берегов и оползневых явлений общие потери составили 38,7 тыс. га земли. Шесть тысяч гидротехнических сооружений нуждаются в капитальном ремонте, 400 – находятся в аварийном состоянии. Общая площадь паводкоопасных территорий составляет около 400 тыс. кв. км. , на этих территориях размещаются более 300 городов, десятки тысяч других населенных пунктов (Постановление Государственной Думы…1998).

Дефицит воды; загрязнение воды; вредное воздействие вод. Есть множество других проблем и причин, требующих создания и функционирования системы государственного управления водопользованием.

Водные ресурсы – запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в водных объектах, а совокупность водных объектов на территории РФ составляет ее водный фонд. Отношения в сфере использования и охраны водных объектов регулируются органами государственной власти в целях:

- обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду;

- поддержания оптимальных условий водопользования;

- обеспечения качества вод, отвечающего санитарным и экологическим требованиям;

- защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения;

- предотвращения, преодоления, ликвидации вредного воздействия вод;

- сохранения биологического разнообразия водных экосистем.

Эти цели сформулированы как в основном правовом акте – Водном кодексе РФ, так и в региональных актах.

Стране предстоит обеспечить комплексное решение ряда проблем, основными из которых являются:

- нерациональное использование водных ресурсов;

- наличие в отдельных регионах Российской Федерации дефицита водных ресурсов;

- несоответствие качества питьевой воды, потребляемой значительной

частью населения, гигиеническим нормативам, а также ограниченный уровень доступа населения к централизованным системам водоснабжения (Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года; утверждена распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. N 1235-р)³³.

Учет водных ресурсов.

Вода - важнейший со всех точек зрения ресурс. Первые советские ГОСТы на воду утверждались в 1937 г. НКВД СССР. И по настоящее время системы водоснабжения крупных городов засекречены³⁴. Водные проблемы относятся к проблемам национальной безопасности.

Знание гидрологических закономерностей, особенностей режима рек и других водных объектов необходимо для решения множества практических задач. Выделим главные:

- водоснабжение населения, промышленности, сельского хозяйства;

- предупреждение и преодоление опасных и неблагоприятных

процессов и явлений: селевых потоков, оползней, наводнений, размыва берегов и других (вспомните гибель группы кинорежиссера Сергея Бодрова-младшего под водо-ледо-каменным потоком в Кармадонском ущелье!);

- очищение загрязненных стоков;

- прогноз водообеспечения водохранилищ ГЭС для управления устойчивым энергоснабжением.

Информация о количестве и качестве водных ресурсов собирается на основе постоянных наблюдений за водными объектами в соответствии с ФЗ «О гидрометеорологической службе», государственного мониторинга в соответствии с Водным кодексом РФ, статистических данных о деятельности водопользователей.

Определение:

«Государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц» (п. 1 ст. 30 Водного кодекса РФ).

Государственный мониторинг водных объектов включает в себя:

1) регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями состояния водных ресурсов, а также за режимом использования водоохранных зон;

2) сбор, обработку и хранение сведений, полученных в результате наблюдений;

3) внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в государственный водный реестр;

4) оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов.

В соответствии со ст. 31 Водного кодекса РФ, в целях информационного обеспечения целевого и комплексного использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий создается государственный водный реестр.

Определение:

«Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах» (ст.31 Водного кодекса РФ).

Документированные сведения государственного водного реестра относятся к государственным информационным ресурсам. Они носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.

Положение о ведении государственного водного реестра утверждено постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. N 253³⁵.Он ведется Федеральным агентством водных ресурсов, его бассейновыми и территориальными органами.

Меняются законы, меняются названия органов власти. Функция Вчера существовало Ангаро-Байкальское бассейновое водное управление. Сегодня помощник судьи Иркутского районного суда направит запрос о конкретном водопользователе по адресу: г. Иркутск, ул. Марата, 44, Территориальный отдел водных ресурсов по Иркутской области Енисейского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов. Завтра, вероятно, структура будет называться иначе. Не будет ошибкой сказать: орган государственной власти, уполномоченный на ведение учета водных ресурсов.

Предоставление в пользование водных объектов.

Предоставление водных объектов и частей водных объектов регулируется в основном Водным кодексом РФ.

Отметим, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются объектами общего пользования: каждый гражданин вправе иметь доступ к ним, бесплатно использовать для личных и бытовых нужд (ст. 6 ВК РФ). Также предназначена для общего пользования береговая полоса шириной 20 м вдоль береговой линии водного объекта (для каналов и рек и ручьев длиной менее 10 км – 5 м).

Для ряда видов деятельности также не требуется специального разрешения на водопользование (например, для судоходства, рыбоводства, водопоя скота и др.; см. п. 3 ст. 11 ВК РФ).

Для осуществления таких видов деятельности, как: забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; использования водных объектов без забора водных ресурсов для производства электрической энергии, - требуется заключение договора водопользования.

По договору водопользования одна сторона - исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, являющаяся собственником водного объекта, обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату.

К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено Водным Кодексом РФ и не противоречит существу договора водопользования (см. ст. 12 ВК РФ).

Порядок подготовки и заключения договора водопользования, форма примерного договора водопользования и порядок проведения аукциона на право заключить договор водопользования утверждаются Правительством Российской Федерации.

Предельный срок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования не может составлять более чем двадцать лет.

Для таких целей и видов деятельности, как:

1) обеспечение обороны страны и безопасности государства;

2) сброс сточных вод и (или) дренажных вод;

3) размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

4) размещение стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;

5) размещение и строительство гидротехнических сооружений, мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;

6) разведка и добычи полезных ископаемых;

7) проведение дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

8) подъем затонувших судов;

9) сплав древесины в плотах и с применением кошелей;

10) забор (изъятие) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);

11) организованный отдыха детей, ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов, -

- требуется принятие решений о предоставлении водных объектов в пользование.

В соответствии со ст. 23 ВК РФ, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении водного объекта или такой его части в пользование либо отказывает в предоставлении его в пользование в течение тридцати дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части.

Порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование утверждается Правительством Российской Федерации³⁶.

Договор водопользования признается заключенным, а решение о предоставлении водного объекта или его части вступает в силу с момента регистрации в государственном водном реестре.

«Правила игры» постоянно меняются, совершенствуются. Схема, заданная предыдущим Водным кодексом РФ, действовавшим с 1995 по 2007 г., более бюрократична. Тогда, чтобы стать водопользователем, заинтересованному лицу надо было совершить три действия: получить лицензию в специально уполномоченном государственном органом управления использованием и охраной водного фонда (МПР РФ и его территориальные органы); заключить договор пользования водным объектом (или его частью) с исполнительным органом власти соответствующего субъекта РФ (например, с администрацией Иркутской области или Правительством Республики Бурятия); осуществить государственную регистрацию договора водопользования опять в специально уполномоченном федеральном органе, который выдал лицензию.

При этом положения договора повторяли положения лицензии.

Организация воспроизводства водных ресурсов.

Круговорот воды в природе, наличие водных экосистем обуславливают самоочищение вод, но до определенного предела. Воспроизводство водных ресурсов – в первую очередь очищение сточных вод.

В период «общенародной» собственности в нашей стране за воспроизводство ресурсов отвечало государство, и, по-видимому, неплохо.

Сегодня вербальная формула такова: государство должно либо само организовать воспроизводство, либо каким-либо способом побудить заняться этим природопользователя.

В начале 90-х гг. прошлого столетия в Российской Федерации существовали специальные бюджетные и внебюджетные фонды воспроизводства природных ресурсов, которые наполнялись за счет части платежей за природные ресурсы и должны были расходоваться на цели воспроизводства.

С 1 января 2005 г. утратил силу ФЗ «О плате за пользование водными объектами»³⁷, в ст. 8 которого содержалась норма о том, что «Поступления сумм платы направляются на осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов в объеме не менее 50 процентов».

Она также не исполнялась «до копейки», но в некоторых субъектах РФ предпринимались определенные действия и усилия в этом направлении. В частности, в Иркутской области в 1999 г. был принят Закон Иркутской области «Об областном фонде восстановления и охраны водных объектов»; фонд действительно был создан, это был целевой бюджетный фонд, который формировался за счет отчислений от сумм платы за пользование водными объектами, поступающими в бюджет области в объеме 50 %. Средства фонда направлялись на реализацию областной государственной программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов. В частности, за счет фонда финансировалось строительство канализационно-очистных сооружений в г. Слюдянка и р.п. Листвянка Иркутской области. Закон утратил силу в связи с изменениями законодательства РФ.

Государственный водный контроль.

В соответствии со ст.ст. 24, 25 Водного кодекса РФ, осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (Росприроднадзор), а осуществление соответствующего регионального государственного контроля – к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Согласно ст. 23.23 Кодекса об административных правонарушениях РФ, органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (об уничтожении или о повреждении наблюдательных режимных скважин на подземные воды, наблюдательных режимных створов на водных объектах, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а также знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, в том числе прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации), статьями 7.6 - 7.8, статьей 7.10 (в части самовольной переуступки права пользования водным объектом), статьей 7.20, статьей 8.5 (в части сокрытия или искажения экологической информации о состоянии водных объектов), статьями 8.12 - 8.16, статьей 8.19 (в части захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации), статьей 9.2 КоАП.

Общие положения о государственном контроле и надзоре за использованием и охраной водных объектов изложены в ст. 36 Водного кодекса РФ, порядок его осуществления регулируется Положением об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. N 801³⁸.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов на подлежащих федеральному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому Министерством природных ресурсов Российской Федерации в соответствии с критериями, установленными Правительством Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов на подлежащих региональному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому указанными органами.

При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов государственные инспекторы по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов имеют право:

а) осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

б) проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов;

в) составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям;

г) осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов;

д) давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений условий использования водных объектов и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;

е) уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Фактические данные³⁹.

Государственный контроль во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации возложен на Росприроднадзор.

В сфере контроля Росприроднадзора находится деятельность 3313 береговых объектов, 15 273 приписанных судов и 75 000 судов, заходящих в порты и портопункты.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2006 г. № 833-р специализированные морские инспекции реорганизованы в ряд ФГУ “Дирекция по техническому обеспечению надзора на море”. Контрольно-надзорные функции перешли в ведение созданных отделов надзора на море и континентальном шельфе в управлениях Росприроднадзора в субъектах Федерации (15 морских отделов в 5 федеральных округах).

Относительно внутренних водных объектов Росприроднадзором из 48,8 тыс. подконтрольных водопользователей проверено всего 7,1 тыс., обнаружено 12,6 тыс. нарушений природоохранного законодательства; выдано 11,4 тыс. предписаний по их устранению, из которых выполнено 7,5 тыс. (65,8%); привлечено к административной ответственности 7,3 тыс. лиц; наложено штрафов за административные правонарушения на сумму 56,9 млн. руб., взыскано 38,6 млн. руб. (67,8%). Нарушителям водного законодательства предъявлено 58 исков о возмещении ущерба, причиненного государству, на сумму 80,8 млн. руб., из них возмещено более 8,7 млн. руб. (11% предъявленной суммы).

Анализ результатов проверок показал, что основными нарушениями являются:

– несоблюдение режима использования водоохранных зон (ВОЗ) и прибрежных защитных полос (ПЗП) водных объектов (19% общего количества нарушений);

– самовольное пользование водными объектами (17%);

– превышение нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты (8,5%).

Направлено для принятия мер по подведомственности 995 дел о нарушениях водного законодательства Российской Федерации, возбуждено 7 уголовных дел.

Особо хотелось бы остановиться на управлении водными ресурсами озера Байкал. В связи с существованием специального нормативного правового акта – ФЗ РФ «Об охране озера Байкал» потребуется специальное учебное пособие в нашем цикле пособий по управлению природопользованием; здесь отметим только, что главная идея Закона о Байкале – задать нормы воздействия на окружающую среду на Байкальской природной территории более жесткие, чем в целом по России. Ради уникального водного объекта.

Вообще, вся канцелярия Байкала состоит в огромном количестве двух ценностей – чистой воды плюс видов животного мира. И Байкал будет чистым, когда экономический интерес от использования чистой воды и еще неизученных свойств живности (продукты питания, лекарства, косметика), а также экологического туризма, превысит экономический интерес от варки целлюлозы. Но… это не произойдет само собой. Это сложнее, чем поднять слона на пятый этаж.

4.4. УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЛЕСА

В студенческие годы меня удивил рассказ американского фантаста А.Лентини «Дерево» про паломничество людей к последнему живому, настоящему дереву. Сегодняшние сводки о рубках леса, о вредителях леса и лесных пожарах уже не удивляют, а пугают: «На Гаити лес вырублен полностью. В Эквадоре к 2000 г. осталась половина лесов. Тропические леса Бангладеш уничтожены на 95%. В Шри Ланка леса практически нет» (Пономаренко, 2001).

Урбанизированные современники только-только начинают понимать, что лес дает не только дрова и доски. Около 25% используемых в США лекарственных средств включают активные ингредиенты растительного происхождения, хотя с фармакологических позиций изучено менее 1% флоры. Примерно 1400 лесных растений могут обладать противораковым действием (Курьер ЮНЕСКО, февраль 1989). Иркутскими учеными разработан способ извлечения дигидрокверцитина из сибирской и даурской лиственницы (патент РФ № 2034559). Дигидрокверцитин – природный флавоноид, относится к группе витамина P и обладает способностью уменьшать проницаемость и ломкость капилляров, проявляет защитное антирадиационное действие и антиоксидантную активность (Иркутский институт химии, 2001).

Но мы можем остаться с патентами – без леса. Потому что малая часть общества получает сиюминутную прибыль, поставляя на экспорт отборную, необработанную древесину, более 30 млн. куб. м. Рубки с нарушением законодательства усилились после того как правительство Китая в 1998 г. запретило рубки леса у себя в стране. Согласно данным Иркутского Облкомстата (2001), в 2000 г. в Иркутской области зафиксировано 1544 лесных пожаров, из них по вине населения – 1263 (82%). Очевидно, необходимы перемены в общественном сознании, так как законы не срабатывают.

В годы перестройки в РФ была принята следующая концепция: государство оставляет за собой собственность на леса, но сдает их в аренду, а хозяева-арендаторы бережно ухаживают за участками лесного фонда, занимаются воспроизводством лесов, поскольку получают доход от рубок, которые производят, соблюдая нормы и правила, под бдительным контролем лесхозов. В целом концепция реализована в нормативных актах и на практике; но все же рубим больше, чем воспроизводим.

Процитируем представителя неправительственной организации (НПО), Гринпис России: «В 1998 году в одном из лесхозов Республики Бурятия, по ошибке приняв группу сотрудников НПО за коммерсантов из Москвы, руководители лесхоза начали отчитываться, что все документы по поводу «смертельной» болезни участка кедрового леса уже готовы, древесина высшего качества, и предлагали тут же поехать и убедиться в этом на месте. Для справки: кедровые леса можно рубить только в порядке рубок ухода и санитарных рубок» (Морозов, 2000).

«Целями развития лесного хозяйства страны и совершенствования управления лесами являются создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами, то есть соблюдение требований непрерывного, рационального и неистощительного использования лесов, повышение доходов от использования лесных ресурсов, своевременное и качественное воспроизводство лесов, сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия» (Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года; одобрена распоряжениемПравительства РФ от 18января 2003 г. N 69-р, в редакции распоряжения Правительства РФ от 28 сентября 2007 г. N 1305-р)⁴⁰.

Учет лесных ресурсов.

Основные действия и инструменты учета лесных ресурсов: государственная инвентаризация лесов, государственный лесной реестр и государственный кадастровый учет лесных участков.

Государственная инвентаризация лесов представляет собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик. Она проводится в целях:

1) своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса;

2) оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;

3) информационного обеспечения управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также в области государственного лесного контроля и надзора.

Государственная инвентаризация лесов проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Порядок проведения государственной инвентаризации лесов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Инвентаризация лесов тесно связана с лесоустройством, которое включает в себя:

1) проектирование лесничеств и лесопарков;

2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов;

3) проектирование лесных участков;

4) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков;

5) таксацию лесов (выявление, учет, оценка качественных и количественных характеристик лесных ресурсов);

6) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках.

В государственном лесном реестре содержится документированная информация:

1) о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса;

2) о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах;

3) о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах;

4) об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий;

5) о лесных участках;

6) о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов;

7) об использовании, охране, о защите, воспроизводстве лесов;

8) о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам.

Документированная информация, содержащаяся в государственном лесном реестре, относится к общедоступной информации, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).

Ведение государственного лесного реестра осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, в порядке, установленном Правительством РФ.

Государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Предоставление лесных ресурсов в пользование.

Использование лесов в Российской Федерации осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов.

Статьей 25 Лесного кодекса РФ определены следующие виды использования лесов:

1) заготовка древесины;

2) заготовка живицы;

3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

5) ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;

6) ведение сельского хозяйства;

7)осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

8) осуществление рекреационной деятельности;

9) создание лесных плантаций и их эксплуатация;

10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;

11) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;

12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

13) строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;

14) переработка древесины и иных лесных ресурсов;

15) осуществление религиозной деятельности;

16) иные виды, определенные в соответствии с ч. 2 ст. 6 Лесного кодекса.

Допустим, нам требуется определенное количество древесины, но нет необходимости заниматься лесным хозяйством длительное время. Тогда достаточно заключить договор купли-продажи лесных насаждений.

По договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

К договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах купли-продажи, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, и нормы Лесного кодекса РФ.

В договоре купли-продажи лесных насаждений указываются местоположение лесных насаждений (лесной квартал и (или) лесотаксационный выдел) и объем подлежащей заготовке древесины.

Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать один год.

Договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора (за исключением случаев, предусмотренных ст.ст. 19 и 30 Лесного кодекса).

Граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для различных видов лесопользования предоставляются:

юридическим лицам - в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование;

гражданам - в аренду, безвозмездное срочное пользование.

К договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено Лесным кодексом.

Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и в безвозмездное срочное пользование гражданам осуществляется в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено Лесным кодексом.

Договоры аренды лесных участков заключаются по результатам аукционов, проводимых путем повышения начальной цены предмета аукциона.

Объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет.

Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от десяти до сорока девяти лет (а в случаях, использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых; для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов; для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, - на срок от одного года до сорока девяти лет, без аукциона).

Срок договора аренды лесного участка определяется в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом.

Плата за пользование лесными ресурсами.

В соответствии со ст. 94 Лесного кодекса РФ, использование лесов в Российской Федерации является платным. За использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений.

Размер арендной платы и платы по договору купли-продажи лесных насаждений (за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд) определяется на основе ее минимального размера.

При использовании лесного участка с изъятием лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке.

При использовании лесного участка без изъятия лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка.

Для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений определяется как произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины.

Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Плата по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд определяется по ставкам, устанавливаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2007 г. N 310 (с изменениями от 30 июня 2007 г., 6 мая 2008 г.)⁴¹Эти ставки применяются для определения минимального размера арендной платы при использовании лесного участка, находящегося в федеральной собственности, с изъятием лесных ресурсов, и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений при проведении сплошных рубок на лесных участках, находящихся в федеральной собственности. При выборочных рубках ставки уменьшаются на 50% процентов.

Ставки дифференцированы по лесотаксовым районам, деловой и дровяной древесине (с делением деловой древесины по категориям крупности), а также в зависимости от расстояния вывозки древесины (по разрядам такс).

Ставки рассчитаны для сплошных рубок при корневом запасе древесины на 1 гектаре в пределах от 100,1 до 150 плотных куб. метров и крутизне склона до 20 градусов. В остальных случаях к ставкам применяются корректирующие коэффициенты.

Выбор разряда такс производится для каждого лесного квартала исходя из расстояния от центра лесного квартала до ближайшего пункта, откуда возможна погрузка и перевозка древесины железнодорожным транспортом, водным транспортом или сплав древесины (далее - погрузочный пункт).

При расположении погрузочного пункта на расстоянии свыше 100 километров при выборе разряда такс учитывается расстояние от центра лесного квартала до автомобильной дороги с твердым покрытием, а ставки платы понижаются на один разряд такс.

Примеры:

1). Для Чунского и Шелеховского районов Иркутской области (пятый Восточно-Сибирский лесотаксовый район) установлены следующие ставки за 1 плотный кубометр сосны:

Очевидно, что ставки установлены с учетом дифренты I: чем лучше древесина, чем ближе лесосека к коммуникациям, тем они выше.

2). Ставка платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, при ведении охотничьего хозяйства и осуществлении охоты - 0,03 рубля за гектар в год для всей территории Российской Федерации.

3). Ставка платы за один гектар лесного участка, находящегося в федеральной собственности, при осуществлении рекреационной деятельности для всей территории Иркутской области установлена в размере 5610 руб. в год.

4).Ставки платы за гектар лесного участка, находящегося в федеральной собственности, при использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых (Иркутская область), для хвойных пород – 2861,18 руб. в год; для мягколиственных пород – 2767,02 руб. в год.

Отметим, что Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"⁴³установлена индексация ставок.

Воспроизводство и защита лесов.

Вырубленные, погибшие, поврежденные леса подлежат воспроизводству, которое лесов осуществляется путем лесовосстановления и ухода за лесами.

Воспроизводство лесов осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части воспроизводства лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками или права безвозмездного срочного пользования лесными участками.

Лесовосстановление осуществляется путем естественного, искусственного или комбинированного восстановления лесов.

На лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древесины, лесовосстановление осуществляется арендаторами лесных участков.

Лесоразведение осуществляется для предотвращения водной, ветровой и иной эрозии почв, создания защитных лесов и иных целей, связанных с повышением потенциала лесов.

Уход за лесами представляет собой осуществление мероприятий, направленных на повышение продуктивности лесов, сохранение их полезных функций (вырубка части деревьев, кустарников, агролесомелиоративные и иные мероприятия); осуществляется лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов.

Правила лесовосстановления, лесоразведения, ухода за лесами, использования районированных семян лесных растений основных лесных древесных пород устанавливаются Федеральным агентством лесного хозяйства.

Контроль и надзор при лесопользовании.

В соответствии с Лесным кодексом РФ (ст.ст. 81 – 84), органы государственной власти РФ в области лесных отношений устанавливают порядок осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов, а непосредственно государственный лесной контроль и надзор осуществляют органы государственной власти РФ. К полномочиям органов местного самоуправления относится осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Согласно постановлениюПравительства РФ от 22 июня 2007 г. N 394"Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора"⁴⁴,государственный лесной контроль и надзор осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ, за исключением указанных в абзаце втором настоящего пункта.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса РФ, а также в отношении особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В соответствии со ст. 96 Лесного кодекса, целью государственного лесного контроля и надзора является обеспечение лесного законодательства.

Фактические данные⁴⁵.

В 2006 г. в целом по Российской Федерации проверено 6639 лесопользователей, из них 3348 – в ходе внеплановых проверок.

В результате выявлено 13 312 нарушений, в том числе :

– нарушение Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации – 20,6% (2740) общего количества выявленных нарушений;

– незаконная (самовольная) рубка леса – 18,3% (2431);

– нарушение Правил пожарной безопасности в лесах Российской Федерации – 13,4% (1769);

– несоблюдение условий и требований, указанных в договоре на аренду участков лесного фонда, – 5,7% (760);

– нарушение Санитарных правил в лесах Российской Федерации – 5,3% (710);

– самовольное занятие участков лесного фонда – 5,0% (671);

– иные виды нарушений в сфере природоохранного законодательства – 31,7% (4231).

Выдано 7117 предписаний об устранении выявленных нарушений, выполнено 5263 предписания (74%). Направлено в правоохранительные органы 973 дела, из них в МВД России – 444, органы прокуратуры – 529 дел. При этом наложено штрафов на сумму 38,2 млн. руб. За отчетный период взыскано 24,8 млн. руб. (65% суммы штрафов).

4.5. УПРАВЛЕНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЖИВОТНОГО МИРА

За последние 350 лет по вине человека с лица Земли исчезли более 60 видов зверей и около 100 видов птиц. От некоторых остались только рисунки, от некоторых – кости. Неполный скелет стеллеровой коровы (вид полностью истреблен в XVIII веке) можно увидеть в Иркутском краеведческом музее.

В Предбайкалье численность орла-могильника в начале 80-х гг. XX века оценивалась в 150 – 200 пар, к 1996 году сохранилось 5 – 7 пар, к 1999 г. – 3 – 5 пар (Рябцев, 2000).

Главные причины уменьшения биоразнообразия – хищническая добыча и необратимое уменьшение и загрязнение территории обитания дикой жизни. Как следствие – завершается эпоха собирательства, охоты и рыболовства.

По данным Госкомрыболовства России, с 1991 по 2001 гг. объем добычи рыбы и нерыбных объектов промысла снизился с 6930 до 4011 тыс. тонн (или на 42,1%).

Человечество вынужденно переходит к искусственному разведению морепродуктов, пресноводной рыбы, объектов охоты. Иначе и быть не может: в Иркутском областном Обществе охотников и рыболовов состоит более 40 тысяч членов, тогда как изюбрей на территории области осталось около 25 тысяч, медведей немногим более 10 тысяч, кабанов – чуть более 2 тысячи.

В 1992 г. в Рио-де-Жанейро представители свыше 150 государств подписали Конвенцию по биологическому разнообразию⁴⁶. В ней под биоразнообразием понимается разнообразие живых организмов в рамках вида, между видами, и разнообразие экологических систем. В преамбуле Конвенции сказано, что государства, обладая суверенными правами на свои биологические ресурсы, несут ответственность за их сохранение и устойчивое использование.

Из международных правовых актов понятие «сохранение биоразнообразия» перешло в законодательство нашей страны, стало одним из принципов охраны окружающей среды (ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Базовым нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения, существующие и возникающие по поводу использования и охраны животного мира Российской Федерации, является Федеральный закон РФ “О животном мире”. В нем содержится легальное определение: животный мир - совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящиеся в состоянии естественной свободы, а также относящиеся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Закона, животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. В ст. 12 сформулированы основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира, в частности:

- обеспечение устойчивого существования и использования животного мира;

-поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;

- осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными;

- недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира;

- отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами;

- платность пользования животным миром;

- приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания.

Учет ресурсов животного мира

Цели учета животных просты: обеспечить их охрану и использование, сохранения и восстановления среды их обитания.

Статьи 14 и 15 ФЗ «О животном мире» содержат нормы, регулирующие порядок осуществления государственного учета ресурсов животного мира, ведения государственного мониторинга и кадастра объектов животного мира, в том числе объектов охоты. Отметим, что существует особый порядок учета объектов животного мира, находящихся под угрозой исчезновения (например, байкальский осетр): ведение Красной книги РФ и Красной книги субъекта РФ.

Государственный мониторинг объектов животного мира - система регулярных наблюдений за распространением, численностью, физическим состоянием объектов животного мира, структурой, качеством и площадью среды их обитания. Данные наблюдений используются также для оценки изменений, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и явлений для сохранения биологического разнообразия, обеспечения устойчивого состояния объектов животного мира и научно обоснованного их использования.

Государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные.

Государственный учет и прогнозирование состояния животного мира осуществляют специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1342 "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира"⁴⁷определены органы государственной власти, отвечающие за учет объектов животного мира. Сегодня полномочия распределены следующим образом:

- организация и ведение учета, кадастра и мониторинга объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальные перечни вредителей домашних животных и вредителей растений (кроме вредителей леса), возложена на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор);

- объектами животного мира, принадлежащими к объектам рыболовства, занимается Федеральное агентство по рыболовству;

- объекты животного мира, не отнесенные к объектам охоты и рыболовства, а также объекты животного мира, принадлежащие к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

- объекты животного мира, принадлежащие к видам, занесенным в специальный перечень вредителей леса, учитывает Федеральное агентство лесного хозяйства или «лесные структуры» субъектов РФ (см. ст. 83 ЛК РФ);

- объекты животного мира, принадлежащие к видам, занесенным в специальный перечень видов (групп видов) животных, представляющих опасность для здоровья человека изучает и учитывает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Общая координация - в компетенции МПР РФ; это может быть поручено подведомственному этому министерству Росприроднадзору.

Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержден Правительством РФ (постановление от 26 декабря 1995 г. № 1289, с изменениями от 23 ноября 1996 г., 30 июля 1998 г⁴⁸.

Из млекопитающих это: волк, шакал, лисица, корсак, песец, енотовидная собака, енот-полоскун, медведи, рысь, росомаха, барсук, куницы, соболь, харза, дикие кошки, ласка, горностай, солонгой, колонок, хори, норки, выдра, зайцы, дикий кролик, бобры, сурки, суслики, кроты, бурундуки, летяга, белки, хомяки, ондатра, водяная полевка, кабан, кабарга, дикий северный олень, косули, лось, благородный олень, пятнистый олень, лань, овцебык, муфлон, сайгак, серна, сибирский горный козел, туры, снежный баран, гибриды зубра с бизоном и домашним скотом.

Из птиц отнесены к объектам охоты: гуси, казарки, утки, глухари, тетерев, рябчик, куропатки, перепела, кеклик, фазаны, улары, пастушок, обыкновенный погоныш, коростель, камышница, лысуха, чибис, тулес, хрустан, камнешарка, турухтан, травник, улиты, мородунка, веретенники, кроншнепы, бекасы, дупеля, гаршнеп, вальдшнеп, саджа, голуби, горлицы.

Из этих списков исключаются виды, подвиды и популяции, занесенные в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ. Для традиционных нужд коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока к объектам охоты также относятся гагары, бакланы, поморники, чайки, крачки, чистиковые, кроме видов, подвидов и популяций, занесенных в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ.

В основу оценки животных, отнесенных к объектам охоты, заложены данные послепромыслового учета численности зверей и птиц, ежегодно проводимого охопользователями. Методов учета достаточно много (Язан,1975).

ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" в целях определения и утверждения общего допустимого улова водных биоресурсов, их охраны, предусматривает ведение государственного мониторинга водных биоресурсов и государственного рыбохозяйственного реестра.

Определение: «Государственный рыбохозяйственный реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о водных биоресурсах, об их использовании и сохранении» (ст. 43 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»).

В этом реестре содержится документированная информация:

- о количественных, качественных и об экономических характеристиках водных биоресурсов;

- о рыбохозяйственных бассейнах и водных объектах рыбохозяйственного значения; - о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях, осуществляющих рыболовство, в том числе об используемых ими судах и орудиях добычи (вылова) водных биоресурсов;

- о решениях органов государственной власти и договорах, на основании которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов;

- об уловах водных биоресурсов и иная документированная информация об использовании и о сохранении водных биоресурсов.

Документированная информация, содержащаяся в государственном рыбохозяйственном реестре, относится к общедоступной, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

Некоторые виды животных, птиц и рыб вот-вот исчезнут. Приведем статистику вылова каспийского осетра в XX веке⁴⁹:

1903 год – 39 тысяч тонн

1937 год– 22 тысячи тонн

1960 год– 10 тысяч тонн

1997 год – 1,8 тысячи тонн

1998 год – 1,2 тысячи тонн.

Предоставление в пользование объектов животного мира

Порядок определен Федеральным законом «О животном мире», принятом в 1995 г. Федеральный закон об охоте, принятие которого предусмотрено Законом «О животном мире», до сих пор (2008 год) существует только в проектах. Поэтому отношения в сфере использования объектов охоты регулируются в основном подзаконными актами РФ, зачастую устаревшими, и НПА субъектов РФ.

Согласно ст. 34 ФЗ «О животном мире», юридическими лицами и гражданами могут осуществляться следующие виды пользования животным миром:

охота; рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих; добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;

использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;

изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;

извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;

получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.

Законами и иными НПА РФ, законами и иными НПА субъектов РФ могут быть предусмотрены и другие виды пользования животным миром.

Пользование животным миром осуществляется посредством изъятия объектов животного мира из среды их обитания либо без такового.

В соответствии со ст. 33 ФЗ «О животном мире», объекты животного мира могут предоставляться органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии.

Пользователь осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования объектами животного мира на условиях и в пределах, установленных законом, лицензией и договором с органом государственной власти, предоставляющим соответствующую территорию, акваторию для осуществления пользования животным миром.

В соответствии со ст. 36 ФЗ «О животном мире», долгосрочную лицензию на пользование животным миром выдает специально уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решений высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты утверждено Приказом Минсельхоза РФ от 26 июня 2000 г. N 569⁵⁰. Долгосрочная лицензия не дает право пользователю животным миром охотиться, но дает право заниматься на определенной территории охотничьим хозяйством, а также выдавать гражданам именные разовые лицензии, разрешающие в данное время, в данном месте изъять из окружающей среды (например, отстрелять!) определенное количество определенных животных, отнесенных соответствующим постановлением Правительства РФ к объектам охоты.

В соответствии с законодательством РФ, федеральные органы государственной власти могут передавать определенные полномочия органам государственной власти субъектов РФ.

Например, в Иркутской области долгосрочные лицензии имеет право выдаватьСлужба по охране и использованию животного мира Иркутской области, положение о которойутверждено постановлением администрации Иркутской области от 29 декабря 2007 г. N 307-ПА⁵¹.

Животный мир не знает о государственных границах; для охраны мигрирующих видов используются международно-правовые средства: двух- и многосторонние договоры, или конвенции. В 1897 г. Россия наряду с Японией и США подписала Соглашение об охране морских котиков. Одной из первых конвенций была Парижская Конвенция по охране птиц, полезных для сельского хозяйства (1902 год). В 1971 г. в Рамсаре (Иран) подписана Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международной значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих. В Вашингтоне в 1973 г. подписана Конвенция по международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС)⁵².

Пример. Международные конвенции реально работают. Согласно требованиям СИТЕС, для России с 1995 г. Комитетом по животным СИТЕС ежегодно устанавливается квота на экспорт струи кабарги. В 1998 г. для России была установлена экспортная квота в размере 35 кг. Она базировалась на данных Научного органа СИТЕС – ВНИИПрироды: величина квоты на добычу кабарги в сезон охоты 1997/98 гг. составила 4,6 тыс.; доля самцов при неизбирательной добыче – 1,4 тыс. особей (в природе находится три самки на одного самца кабарги), что дает примерно 35 кг струи, из расчета 25 г с добытого самца. Квота на добычу кабарги составила в Иркутской области 760 особей, в т.ч. 225 самцов (5625 г струи). Экспортные лицензии согласовываются органами охраны окружающей среды, и больше этого количества таможня не пропустит. Струю кабарги охотно покупают в Корее и других странах. Если бы не было ограничений по линии СИТЕС, кабаргу перестреляли бы в несколько лет.

В настоящее время позицию России по обсуждаемым в СИТЕС вопросам представляет Росприроднадзор⁵³, который выдает в установленном порядке лицензии на:

- добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

- оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации;

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию диких животных, их частей и полученной из них продукции (кроме объектов охоты и рыболовства);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых;

-экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов;

-экспорт лекарственного сырья растительного и животного происхождения;

-экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых,

лососевых и частиковых рыб (только живых);

-экспорт коллекционных минералогических и палеонтологичсеких материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней;

-экспорт информации о недрах по районам и месторождениям, расположенным на территории России и в пределах континентального шельфа и морской зоны Российской Федерации;

В 2006 г. Росприроднадзором в целом по России выдано 60 разрешений на добывание “краснокнижных” видов животных и растений, 18 распорядительных лицензий на оборот “краснокнижных” видов животных. Такие разрешительные документы выданы с целью воспроизводства видов (21 разрешение), мониторинга и научных исследований (35), ведения аборигенного промысла (2), реинтродукции видов (2). Распорядительные лицензии выданы на выпуск объектов животного мира в природу (4) и для содержания в неволе (14).

Сколько выдать именных разовых лицензий? Лимиты для субъекта РФ устанавливает территориальный орган федерального уполномоченного органа по согласованию с органом исполнительной власти субъекта РФ (табл. 5).

В связи с угрозой исчезновения косули в Иркутской области, постановлением главы администрации от 04.08.2000 г. № 315-пг (в соответствии со ст. 21 ФЗ РФ «О животном мире», по представлению Облохотуправления) с 25 августа 2000. был введен запрет охоты на нее сроком на 3 года.

К сожалению, реальная ситуация такова, что приходится прибегать к запретам на охоту. Так, постановлением губернатора Иркутской области от 05.05.2000 г. № 240-п был введен запрет охоты на диких копытных животных и медведя в Ольхонском районе; постановлением губернатора Иркутской области от 20.05.2002 г. № 345-п на территории области была с 1 июня по 15 июля 2002 г. запрещена добыча самцов благородного оленя.

Не все граждане РФ и иностранные граждане, получившие за плату право на добычу охотничье-промысловых животных, возвращаются с охоты с трофеями. Например, в 1999 г. в Иркутской области иностранным охотникам было выдано 14 лицензий (медведь, косуля, лось, изюбрь). Добыты: одна косуля и два изюбря.

Налоговым кодексом РФ установлены сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.

Таблица 5

Лимиты на добычу охотничье-промысловых животных в Иркутской области в сезон охоты 2001- 2002 гг.

В соответствии со ст. 333.1 Налогового кодекса РФ, плательщиками сбора за пользование объектами животного мира, за исключением объектов животного мира, относящихся к объектам водных биологических ресурсов, признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, получающие в установленном порядке лицензию на пользование объектами животного мира на территории Российской Федерации.

Сумма сбора за пользование объектами животного мира уплачивается при получении лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира.

При изъятии молодняка (в возрасте до одного года) диких копытных животных ставки сбора за пользование объектами животного мира устанавливаются в размере 50 процентов ставок.

Рыночная стоимость ресурсов охотничье-промысловых животных в Иркутской области в 2000 г в среднем составляла: лось – 7.2.тыс. руб.; изюбрь – 4,3 тыс. руб.; косуля – 1,2 тыс. руб.; кабарга (взрослый самец с весом струи 25 г) – 3,2 тыс. руб.; медведь – 5,55 тыс. руб.; соболь – 1,57 тыс. руб.; глухарь – 0,1 тыс. руб. Панты изюбря стоили около 4 тыс. руб.

Плательщиками сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, получающие в установленном порядке разрешение на добычу (вылов) водных биологических ресурсов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском, Каспийском, Баренцевом морях и в районе архипелага Шпицберген.

Установлены ставки сбора за каждый объект водных биологических ресурсов.

Вопросы предоставления водных биоресурсов регулируются ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Законодательство о рыболовстве в настоящее время активно развивается; стимулирующее воздействие оказывает мировой продовольственный кризис.

В соответствии со ст. 10 вышеупомянутого Закона, водные биоресурсы находятся в федеральной собственности, за исключением водные биоресурсов, обитающих в прудах, обводненных карьерах, которые могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности.

Граждане и юридические лица могут осуществлять следующие виды рыболовства:

1) промышленное рыболовство, в том числе прибрежное рыболовство;

2) рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях;

3) рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях;

4) рыболовство в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов;

5) любительское и спортивное рыболовство;

6) рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (ст. 16 ФЗ «О рыболовстве…»).

Для осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, указанные водные биоресурсы предоставляются в пользование на основании договоров.

По договору о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов одна сторона - орган государственной власти обязуется предоставить право на добычу (вылов) водных биоресурсов другой стороне - юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов может заключаться по результатам аукциона в случаях, предусмотренных Законом «О рыболовстве…».

В соответствии со ст. 38 Закона, на аукционы выставляются промышленные квоты добычи (вылова) водных биоресурсов и доли квот добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления промышленного рыболовства. В качестве организатора аукционов по продаже промышленных квот вылова (добычи) водных биоресурсов выступает уполномоченный орган исполнительной власти или на основании договора с уполномоченным органом исполнительной власти специализированная организация.

Порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот добычи (вылова) водных биоресурсов и долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления промышленного рыболовства утверждается Правительством Российской Федерации⁵⁴.

Квоты вылова утверждаются на основе общих допустимых уловов (ОДУ). Общий допустимый улов является количественным показателем возможного изъятия объектов промысла и устанавливается, исходя из состояния водных биологических ресурсов, в целях обеспечения сохранения биологического разнообразия животного мира и способности видов к воспроизводству и устойчивому существованию.

ОДУ водных биологических ресурсов определяются научно-исследовательскими институтами Федерального агентства по рыболовству и Минсельхоза России по бассейновому принципу отдельно по видам, популяциям или иным обособленным группировкам, составляющим одно- или многовидовой запас на основе данных, полученных в результате ежегодного государственного мониторинга и научных исследований состояния водных биологических ресурсов.

Объемы ОДУ водных биологических ресурсов исчисляются в тыс.тонн (для водорослей - из расчета веса сырой массы) для морских млекопитающих, крабов и крабоидов, в том числе - в штуках.

Методическое руководство и координацию научной деятельности рыбохозяйственных научно-исследовательских институтов, формирование сводных материалов, обосновывающих ОДУ водных биологических ресурсов, осуществляет Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии Федерального агентства по рыболовству (ВНИРО).

Для осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, водные биоресурсы предоставляются в пользование на основании решений органов государственной власти или договоров.

В решении о предоставлении водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование содержатся сведения о лице, у которого возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, о виде рыболовства, сроке и об условиях использования водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, и другие сведения.

Порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование устанавливается Правительством Российской Федерации.

Договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, заключается в целях осуществления рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается.

По договору пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, одна сторона - орган государственной власти обязуется предоставить другой стороне - юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю право на добычу (вылов) водных биоресурсов.

В договоре пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, указываются его стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболовства и иные условия.

Договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, может заключаться по результатам в случаях, предусмотренных Законом «О рыболовстве…».

Порядок подготовки и заключения договора пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, форма примерного договора пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Прибрежное рыболовство осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями с предоставлением рыбопромыслового участка или без его предоставления.

По договору о предоставлении рыбопромыслового участка одна сторона - орган государственной власти обязуется предоставить другой стороне - юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю право на добычу (вылов) водных биоресурсов на рыбопромысловом участке.

В договоре о предоставлении рыбопромыслового участка указываются его стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболовства и иные условия.

Договор о предоставлении рыбопромыслового участка заключается по результатам конкурса на право заключения такого договора.

Порядок подготовки и заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, форма примерного договора о предоставлении рыбопромыслового участка, порядок организации и проведения конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Граждане вправе осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно, если иное не предусмотрено Законом «О рыболовстве…». Рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации осуществляется лицами, относящимися к указанным народам, и их общинами с предоставлением рыбопромыслового участка или без его предоставления.

Рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации без предоставления рыбопромыслового участка осуществляется без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, за исключением добычи (вылова) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов.

По данным инспекции рыбоохраны, всего в Иркутской области в 2000 г. выловили 842 т рыбы, в т.ч. 367 т байкальского омуля. Определите долю местной рыбы в меню местных жителей.

В 2006 г. квоты на вылов омуля в районе Малого моря рыбохозяйственнм советом Иркутской области были распределены между тремя рыбодобывающими организациями. Промысловые работы в водопольный период вели ОАО "Маломорский рыбзавод", ООО "Байкальская рыба" и ООО "Малое море". В районе Южного Байкала квоты были распределены между индивидуальным предпринимателем Юрием Бачиным, ОАО "Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат" и ООО "Байкальский горнолыжный курорт "Гора Соболиная".

Общедопустимый улов омуля на озере Байкал, утвержденный для нашего региона приказом Минсельхоза РФ на 2006 год, составил 622 тонны. Рекомендуемые орудия лова в районе Малого моря до 15 июля - 12 км сетей, 4 км закидного невода, 2 км ставочного невода, после 15 июля - 18 км сетей. В районе Южного Байкала рекомендовано использовать 6 км сетей.

А сколько же всего байкальского омуля?

Согласно Информационному отчету Лимнологического института СО РАН по теме «Разработка ТЭО реконструкции действующих и рыбоперерабатывающих предприятий Иркутской области» (1996), на основании траволо-акустической съемки, проводимой по всей акватории Байкала на глубинах от 20 до 1600 м в течение июня 1995 г (эхолот ЕК-400 с буксирующей антенной при частоте 70 кГц) биомасса омуля составила около 13,5 тыс. тонн, численность около 145 млн. экз. С учетом прибрежных концентраций омуля (глубина до 20 м), общая биомасса омуля была оценена в 18 – 20 тыс. тонн.

Организация воспроизводства животного мира

По устному сообщению д.б.н. А.А. Данилкина (Институт проблем экологии и эволюции им. А.Н.Северцова РАН), к середине 90-х гг. прошлого столетия в Курганской области не осталось ни одной косули. Местные охотники по его методике организовали выращивание завезенного молодняка косули в специально организованных в лесах загонах и искусственным путем восстановили стадо.

Проблемы охраны и воспроизводства водных биологических ресурсов связаны с загрязнением водных объектов, переловом рыб ценных пород, браконьерством. Особенности уровенного режима Братского вохр. определяют необходимость его искусственного зарыбления: колебания уровня в течение года могут достигать величины 10 метров, отложенная при высокой воде икра засыхает и погибает при низком уровне.

На основании приказа Госкомрыболовства России от 22.06.2001 г. «Об улучшении организации работ по воспроизводству рыбных запасов» разработан проект программы «Воспроизводство рыбных запасов в водоемах Восточной Сибири» на период до 2010 года. К основным мероприятиям относятся:

- искусственное воспроизводство рыбных запасов;

- выращивание жизнестойкой молоди разводимых рыб;

формирование маточных стад осетра в контролируемых условиях;

- строительство рыбоводных объектов.

Основные целевые показатели проекта Программы, в частности:

- обеспечение к 2010 г. ежегодного объема выпуска в озеро Байкал 2450 млн. шт. личинок и 13 млн. шт. молоди омуля; 2 млн. экз. молоди осетра;

- обеспечение ежегодного выпуска в Братское вдхр. 15,5 млн. шт. молоди омуля и 0,1 млн. шт. молоди осетра.

Байкальский осетр, почти полностью исчезнувший, еще может быть спасен за счет искусственного воспроизводства. Сегодня рыбоводные работы с осетром проводятся на Селенгинском и Конаковском рыбоводных заводах. Виды работ: содержание ремонтно-маточного стада в контролируемых условиях тепловодного хозяйства и получение оплодотворенной икры; доинкубация икры и подращивание молоди с дальнейшим выпуском в Байкал. За период 1996 – 2000 гг. от самок, выращенных в садках на тепловодном хозяйстве, было получено более 3 млн. шт. икры. Половой зрелости самки достигают в возрасте 9 - 10 лет, самцы в 7 – 8 лет. Плодовитость колеблется от 20 до 100 тыс. шт. икринок. Выпуск молоди за эти годы составил 1 млн. экз.

В небольших количествах осетра разводят на Бурдугузском и Братском рыбоводных заводах.

Перспективы использования животного мира связаны с его искусственным воспроизводством в контролируемых условиях. Период свободной охоты и собирательства для Поля-природопользователя завершается. Необходимы новые технологии природопользования.

Контроль за использованием животного мира.

В соответствии со ст. 16 ФЗ «О животном мире», задачей государственного контроля в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации об охране и использовании объектов животного мира.