3. Начала экономики природопользования

Управление природопользованием стоит на трех китах: общая теория управления, право, экономика. Да, сами эти киты опираются на огромную черепаху - географию, изучающую общие закономерности Земли.

Можно заставить студента учиться, нельзя заставить хотеть учиться.

Чтобы стать хорошим исполнителем, достаточно знать подведомственную территорию, нормативно-правовую основу, инструкции, методические указания, и руководствоваться ими.

Чтобы ставить задачи другим, чтобы понять суть проблемы и находить решения, требуется нечто большее. Учебники по экономике и управлению, обобщающие опыт цивилизаций, должны быть Вами изучены. Это нулевой цикл, первый шаг к управлению.

Обзор природных ресурсов, потребностей в ресурсах прекрасно дан в учебнике «Экономика природопользования» под редакцией К.В.Папенова (2010)⁷.

Ключевые понятия экономики природопользования:

Основные факторы, влияющие на стоимость природных ресурсов:

- потребность в ресурсах

- дефицитность

- отсутствие альтернатив использования

- доступность освоения (использования)

- способность к естественному воспроизводству

- ассимиляционная емкость окружающей среды

Важнейшие понятия экономики природопользования – экстернальные издержки и дифференциальная рента. Кратко изложим, как раскрывают понятие «экстернальные издержки» А.А.Голуб и Е.Б. Струкова (Голуб, 1995):

Общество заинтересовано уменьшать ущерб, а предприниматель - природоохранные издержки. С точки зрения последнего природоохранные издержки и ущерб от загрязнения окружающей среды далеко не равнозначны. Издержки по предотвращению выбросов оплачиваются из его кармана и отражаются на всех остальных экономических показателях; эти издержки для предпринимателя реальны и ощутимы. Иное отношение к ущербу. Ущерб - издержки кого-то другого, т. е. для предпринимателя они являются внешними издержками. Предприниматель, конечно, может хорошо относиться к природе; тем не менее он никогда по собственной воле не поставит в один ряд внутренние и внешние затраты.

Любое действие имеет прямые и косвенные последствия, например, парковка автомобилей. Занимая место у тротуара, владелец автомобиля обрекает другого претендента на поиски других возможностей оставить свой автомобиль. Первый заставляет второго ждать или ездить в поисках свободного места. Соответственно второй понесет определенные затраты, которые первому безразличны. Он ничем не может помочь второму, если, конечно, не будет готов сам поискать новое место для парковки. Но тогда он должен будет затратить дополнительные средства. Эти затраты ему небезразличны, потому что являются его внутренними издержками, зато прибыль второго - внешняя. В результате получается так, что тот, кто успел первым, тот и выиграл, а те, которые опоздали, - остались в проигрыше. Вопрос с экстернальными издержками возникает тогда, когда желающих припарковать автомобиль оказывается больше, чем свободного места, т. е. в тот момент, когда пространственный ресурс стал ограниченным. Пока желающих припарковать свою машину было меньше, чем места для стоянки, никто ничего не выигрывал и никто ничего не проигрывал. Внешние издержки появились, как только ресурс стал ограниченным. При этом заметим, что никаких особых прав на место для стоянки первый владелец автомобиля не имел. Конечно, тот, кому не хватило места, задавал себе (и не только себе) вопрос: по какому праву? Соответственно у городских властей появилось желание как-то регулировать данный процесс. В качестве простой меры использовалась плата за стоянку. И тогда путем введения этой платы часть внешних издержек переносилась на владельца автомобиля, занявшего место для стоянки и лишившего других такой возможности.

Аналогично с загрязнениями: только после того как мы начали выбрасывать в окружающую среду больше, чем она может нейтрализовать без особого вреда для себя (больше ассимиляционной емкости), кто-то стал ощущать негативные последствия изменения состояния природной среды и терпеть убытки. До этого момента никакого ущерба не ощущается. Экстернальных издержек просто нет, потому что мы еще не столкнулись с ограниченностью ассимиляционной способности окружающей природной среды и нет конфликта интересов. Но как только способность экосистемы поглощать вредные примеси без видимых негативных последствий исчерпана, ситуация меняется коренным образом. Любая дополнительная порция выбросов приводит к тому, что кто-то понесет ущерб, соответственно возникнут экстернальные затраты. В примере со стоянкой экстернальные издержки возникли в силу того, что машин оказалось больше, чем могут вместить имеющиеся площади для парковки. В случае с загрязнением экстернальные издержки возникли из-за того, что природная среда не может поглотить и переработать без негативных последствий дополнительные выбросы, но тот факт, что мы сталкиваемся с ограниченностью ассимиляционного потенциала, а значит, и с экстернальными издержками, требует того, чтобы было введено какое-то регулирование. Общество заинтересовано в снижении ущерба от загрязнения, а предприниматель - в сокращении природоохранных затрат. У общества появляется потребность в регулировании поведения предприятия-загрязнителя. Суть подхода к регулированию заключается в том, что общество хочет заставить предпринимателя оплатить все издержки, связанные с его деятельностью, как внутренние, так и внешние. Иными словами, требуется превратить внешние издержки во внутренние, и тогда стратегия предпринимателя будет удовлетворять интересам общества. На практике реализация подобного естественного принципа не очень проста. Она требует создания механизма управления выбросами вредных веществ.

А.А.Голуб и Е.Б. Струкова делают следующие выводы: внешние (экстернальные) издержки возникают в том случае, когда какой-либо ресурс становится ограниченным. Тот, кто получил возможность его использовать, выигрывает, а тот, кому он не достался, терпит убытки вследствие деятельности первого. Убытки второго являются для первого экстернальными издержками.

В аналитическом обзоре, выполненном сотрудниками аппарата Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы Федерального Собрания РФ (Вопросы рентных платежей в природопользовании, 2002), понятие «рента» раскрывается следующим образом: рента есть результат отношений земельной собственности и ее экономической реализации, то есть присвоение ренты - экономическая форма, в которой реализуется земельная собственность. Монополия частной собственности на землю, недра и другие ресурсы обусловливает возникновение абсолютной земельной ренты, или присвоение земельным собственником избытка рыночной стоимости над ценой производства. В сельском хозяйстве и добывающих отраслях эта цена определяется издержками производства в худших природных условиях с добавлением средней прибыли на авансированный капитал, поэтому помимо последней образуется дифференциальная рента как разница в уровне издержек труда при использовании лучших и худших природных ресурсов (по качеству, продуктивности, местоположению и т.п.). Рента возникает в тех отраслях, где земля выступает формой основного капитала (сельское и лесное хозяйство, строительство, добывающая и горная промышленность). В этом смысле рента всегда "земельная" несмотря на условное подразделение различных ее видов по месту образования, и, наверное, правильнее было бы применять термины "земельная рента в сельском хозяйстве", "земельная рента в лесном хозяйстве", "земельная рента в горной промышленности". В тех случаях, когда земля или ее недра находятся в частной собственности, продажа земли прежде всего означает передачу права на получение земельной ренты (цена земли равна капитализированной ренте). Экономическая оценка земли и других природных ресурсов включает их в систему рыночных отношений, не обязательно превращая в объект купли-продажи, что характерно для стран с большой долей государственного сектора в экономике. При государственной собственности на землю и другие природные ресурсы вся масса ренты достается государству. В этом случае оно в качестве земельного собственника-монополиста, выходя с продукцией добывающих отраслей на внешний рынок, автоматически присваивает абсолютную ренту, а через налогообложение прибыли и систему регулируемых цен - и значительную часть дифференциальной ренты, связанной с эксплуатацией лучших природных ресурсов, направляя всю образующуюся сверхприбыль в централизованный чистый доход. В прошлом было немало попыток определения реальной величины ренты, образующейся в сельском и лесном хозяйстве, в добывающих отраслях промышленности. С помощью различных методов расчета ученые получали примерно одну и ту же величину ренты, поступавшей централизованно в распоряжение государства. Ее полностью относили к дифференциальной ренте, являющейся следствием различий природных условий производства. Так называемая абсолютная рента, выступающая как результат экономической реализации собственности на землю и другие природные ресурсы, вообще не принималась в расчет, поскольку положение об отсутствии абсолютной ренты в условиях безграничной монополии государственной собственности в народном хозяйстве относилось к священным постулатам политэкономии социализма.

Выделяют дифренту I и дифренту II. Дифференциальная рента I образуется за счет использования природных ресурсов, например, полезных ископаемых тех месторождений, которые находятся в лучших природных и экономико-географических условиях.

Дифрента II в горнодобывающей промышленности возникает как дополнительный доход, образующийся в результате дополнительных капиталовложений в средства производства, технологии добычи и переработки сырья (Экономика природопользования, 1992).

Дифференциальная рента I и II – это не слагаемые дохода, а условия, характеристики его образования (Голуб, 1999).

Чистый доход, прибыль Поля-природопользователя определяется вычитанием издержек (И) из выручки (В):

П = В - И

Выручка – цена реализации товаров, продукции, услуг. Например, денежная сумма, полученная от проданного круглого леса или соболиных шкурок.

Издержки включают в себя все затраты, которые пришлось понести Полю, чтобы добыть и продать этот лес или шкурки.

Это оплата труда работников, налоги, в том числе плата за ресурсы, закупки дизельного топлива и пороха, и многое другое.

Допустим, Поль и его конкурент рубят лес равного качества и количества, и почти по всем составляющим издержек они близнецы-братья. Кроме одного: лесосека Поля находится в 100 км от железной дороги, по которой лес доставляется на Братский ЛПК, а лесосека его конкурента расположена в два раза ближе.

Тогда доход конкурента будет больше дохода Поля ровно на величину разницы в издержках, определяемой разницей расстояния от лесосек до железной дороги. Это и будет величиной дифренты I, по экономико-географическим условиям.

Другой вариант: расстояния от лесосек Поля и конкурента равны между собой, но качество древесины разное. В результате у одного из них образуется дополнительный доход за счет той же дифренты II, только по физико-географическим условиям.

Но только в том случае, если ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, одинаковы и для Поля, и для его конкурента, и они не зависят от природных и экономико-географических условий. Все действующие платежи за природные ресурсы в той или иной степени учитывают разницу в условиях! То есть они носят рентный характер, остается их совершенствовать, более точно считать. Более точный подсчет в итоге несколько уменьшит современную неприличную разницу между доходами наиболее бедных и наиболее богатых граждан России. Так что вполне может быть, что доходы наших лесорубов, Поля и его конкурента, сравняются: издержки конкурента будут ниже издержек Поля до момента уплаты платежей за лесопользование. В этом случае дифренту I справедливо присвоит государство. Но для этого нужна большая работа в сфере экономики и права, для активизации которой нужна политическая воля.

Центральные проблемы экономики природопользования можно сформулировать следующим образом:

1. Какими природными ресурсами мы располагаем и надолго ли их хватит?

2. Как в стоимостном (денежном) виде оценить природные ресурсы, природные риски, ассимиляционную емкость окружающей природной среды и ущерб окружающей среде?

3. Кто получит дифференциальную ренту и как уменьшить экстернальные издержки?

Концептуально определившись с подходами к этим проблемам, особенно к третьей, можно задавать правовые нормы (см. ст.ст. 14 – 18 ФЗ «Об охране окружающей среды) и решать практические задачи. Например, какие месторождения нефти осваивать прежде всего, какого размера ставки платы за природные ресурсы установить, как распределить платежи по бюджетам различных уровней, сколько государственных средств направить на мероприятия по улучшению экологической обстановки и здоровья населения г. Братска или г. Нижнего Тагила.

В связи с финансированием экологических программ и мероприятий возникает вопрос: почему мы не включаем в список центральных проблем экономики природопользования проблему их эффективности?

Потому что проблема эффективности капиталовложений – центральная проблема экономики вообще.

Ключ к пониманию экономики – именно оценка эффективности затрат труда, использования природных ресурсов и ассимиляционной емкости окружающей природной среды. Эффективность определяется отношением: выручка/издержки. Критерий эффективности – превышение доходов над расходами.

Один из наиболее серьезных исследователей современной экономики, д.э.н. Марк Михайлович Голанский, ученик и соратник виднейшего экономиста В.С.Немчинова, в подготовленной к печати в 1992 году книге «Будущее мировой экономики и перспективы России» так проанализировал основной закон экономического развития:

"Для удобства анализа воспользуемся несложной математической формулой, которой описывается производительность труда в виде самоочевидного соотношения величин, ответственных за основной закон экономического развития - закон повышения экономической эффективности, закон экономии общественного труда. Как известно, этот закон задает направление современного научно - технического прогресса и лежит в основе других экономических законов и, в частности, принципа распределения по эффективности (закон стоимости).

Формула имеет следующий вид:

Пt = КtЕt/Lt,

где: Пt - производительность труда в момент t; Et - валовое количество высвобожденной (человеком) знергии природы в момент t; Кt - кпд высвобожденной энергии природы в момент t (этот коэффициент показывает, какая доля высвобожденной энергии используется эффективно на поставленные человеком цели); Lt - затраты труда (энергии человека) на экономическую деятельность в момент t; КtЕt - обозначает конечную продукцию в энергетическом измерении (в виде эффективно используемой энергии природы) или в виде полезных преобразований природы, что одно и то же в силу закона сохранения энергии.

В знаменателе представлены только полезные затраты труда, которые результативно участвуют в экономической деятельности, то есть не содержат зряшных затрат. Поэтому тут обратное отношение характеризует трудовую стоимость продукции.

Следует иметь в виду, что продукцию экономической деятельности можно измерять двояко: по полезному эффекту и по затратам. Дело в том, что основное предназначение экономической деятельности состоит в принуждении природы преобразовывать самое себя и таким путем расширять емкость среды обитания человека. Поэтому продукцию экономической системы позволительно мерить либо затратами энергии на входе, либо полезным эффектом (приростом емкости) на выходе.

Приведенная формула сильно упрощает рассмотрение взаимозависимостей включенных в нее величин и обладает достоинством наглядности, чем мы и постараемся воспользоваться. Формула, между прочим, подсказывает, что закон повышения экономической эффективности может реализоваться двояко: либо через максимизацию продукции на единицу затрат труда (производительности труда), либо через минимизациию затрат труда на единицу продукции (трудовой стоимости). Здесь целевым фактором, подлежащим форсированию, выступает продукция, а целевым фактором, подлежащим экономии, служат трудовые затраты.

Как свидетельствует опыт, в условиях ограниченности природных ресурсов, истощения недр, загрязнения среды обитания человека, уничтожения биосферы значение кпд Кt все время уменьшается. В силу истощения недр, освоения все менее пригодных ресурсов, необходимости делать все большие вложения для поддержания биосферы в рабочем режиме на единицу конечного эффекта приходится все более растущий объем преобразований природы, что и выражается в падении кпд Кt.

В снижении кпд Кt просматривается действие второго начала термодинамики, предусматривающего уменьшение свободной энергии и увеличение энтропии в закрытых системах. Уменьшение значения этого коэффициента характеризует истощение энергетического ресурса биосферы, сокращение ее запасов свободной энергии и их рассеивание. Рассеянная энергия - потерянная энергия.

Коэффициент Кt делит всю высвобожденную энергию Еt на полезную и бесполезно потерянную. В свою очередь, полезную энергию он разбивает на две части - промежуточную и конечную. Первое деление определяется естественными физическими условиями и обстоятельствами, второе - сугубо экономическими факторами. Выше уже разъяснялось, каким образом удельный вес полезной энергии снижается. Теперь припомним, почему должна сокращаться доля энергии, непосредственно расходуемая на производство конечного продукта, во всей полезной энергии. Дело в том, что в ходе научно-технического прогресса происходит углубление специализации и кооперации производства, вследствие чего промежуточный продукт растет быстрее конечного (закон преимущественного роста промежуточном продукта). Итак, все говорит за уменьшение кпд Кt.

Заметим, что падение кпд Кt и рост высвобождаемой энергии Еt должны иметь место не только в условиях роста конечной продукции, но и в обстановке застоя, то есть при Кt, Еt = соnst. В самом деле, если высвобождается ограниченная и невосполнимая энергия природы Еt, то каждое новое изъятие энергии оказывается более низкого качества (с более низким кпд Кt). В связи с падением кпд Кt количество высвобождаемой энергии Еt должно возрастать, чтобы сохранить Кt и Еt = соnst.

Кt и Еt взаимозависимы. Между ними существует отрицательная обратная связь. Уменьшение одной величины ведет к увеличению другой и наоборот. Так, в силу снижения кпд Kt возникает необходимость в увеличении количества высвобождаемой энергии Еt. А это в свою очередь приводит к истощению традиционных источников энергии, уничтожению лесов, снижению плодородия почв, а также к усугублению парникового эффекта в связи с чрезмерным выбросом в атмосферу теплопоглощающих газов при сжигании ископаемого топлива в недопустимо больших масштабах. В результате кпд Кt падает еще ниже, а знергии Еt приходится высвобождать еще больше. И все повторяется заново. Именно путем такого рекуррентного взаимодействия, все время отталкиваясь друг от друга, множители Кt и Еt движутся в противоположных направлениях: один уменьшается, а другой увеличивается.

Значительную часть природной энергии человек черпает из продукции биосферы, которая до последнего времени восполнялась в ходе ее функционирования, а теперь восполняться перестает. Хозяйственная деятельность человека уже разрослась до таких масштабов, что нормальное функционирование биосферы оказалось невозможным, и она стала разваливаться. Поэтому надо полагать, что процесс падения кпд Кt в ближайшие годы резко ускорится. Чтобы сохранить биосферу и поддержать ее функционирование в качестве самовоспроизводящейся системы, необходимо сильно ослабить антропоморфное давление на нее, то есть круто сократить размеры высвобождаемой энергии Еt.

А осуществить это можно только путем уменьшения численности населения на Земле и переориентации научно-технического прогресса с повышения экономической эффективности (производительности труда) на повышение кпд Кt или просто на противодействие его падению. Иначе говоря, чтобы остановить развал биосферы, нужно по крайней мере отказаться от основополагающих принципов общественного и экономического развития (расширение жизнедеятельности общества путем повышения его экономической эффективности), на которых держится капитализм и которым он служит.

Итак, существует верхний предел росту суммарной емкости среды обитания человека, обусловленный ограниченными возможностями биосферы. Наступает время, когда дальнейшее приращение емкости искусственной среды (дальнейшее увеличение выпуска конечной продукции) сопровождается такой же, а может быть, и большей потерей емкости естественной среды, и когда поэтому суммарная емкость прекращает рост. После достижения этого предела численность населения на Земле неизбежно должна сокращаться, и человеческая популяция потеряет свою главную отличительную черту, лишится способности искусственно расширять емкость среды обитания» (Голанский, 1998).

Пожалуй, только в России, Канаде и Бразилии имеются значительные ресурсы спасения будущего человечества. Огромные неосвоенные пространства, ассимиляционный потенциал экосистем становятся капиталом.

Делаются попытки оценить денежную стоимость естественных экологических систем России в размере немногим более 400 млрд. долларов США, исходя из того, что:

- в экосистемах России накоплено 300 млрд. т углерода (C);

- при разрушении экосистем CO2 поступает в атмосферу;

- из расчета 25 долларов за 1 т CO2 , исходя из расчетной стоимости квот на выброс углекислого газа, по механизму торговли квотами, предложенному в Протоколе об ограничении парниковых газов⁸, на основании Конвенции ООН об изменении климата⁹(Настольная книга по экономике сохранения биоразнообразия Байкальского региона, 2002).

Ясно, что это постановка задачи: нельзя серьезно воспринимать стоимость экосистем в несколько бюджетов России.

Кроме углекислоты, в экосистемах есть и более полезные соединения. Но подход заслуживает внимания: мы начали оценивать бесценное. В обществе произошел перелом: бесплатное, «дармовое», уже таковым не считается. Дело за совершенством оценки.

Теперь предлагается три тезиса.

1. Вы – предприниматель. У Вас заводы, пароходы, самолеты, ртутный электролиз. Вам нужны издержки?

Издержки: плата за природные ресурсы, плата за негативные воздействия, на окружающую среду, предупреждение и ликвидация последствий опасных и неблагоприятных процессов и явлений.

Снижение издержек: уменьшение потребления ресурсов, внедрении технологий с меньшими воздействиями (что само по себе тоже издержки), или обман общества и государства.

2. Вы – государственный служащий. У Вас бюджет, проблемы защиты слабого (малого, старого, немощного, природы), совесть, скрытое или явное давление бизнеса.

Задача: как можно больше собрать налогов, платы за ресурсы и «за грязь». При этом лошадка должна продолжать бежать. Как можно эффективнее распорядиться народными деньгами. Обеспечить то, что провозглашено народом и государством в Конституции.

3. Вы – Гражданин. У Вас есть гражданские права, есть и обязанности. Но Вам платить за потребление чистого ресурса. То есть в итоге Вам платить. Вы готовы?

Добывать нефть, загрязняя природу, чтобы из нее делать пластиковые бутылки, чтобы разливать в них очищенную от нефтепродуктов воду?..

Давайте не будем стесняться самостоятельно думать своей головой. Давайте сомневаться. Давайте изобретать все заново. При этом уважать предшественников: мы стоим на их плечах. Здесь нет призыва к редукции, к упрощению. Просто речь идет о ключевых словах, понятиях. Они нуждаются в развитии. Любая тема, затронутая нами, нуждается в развитии. Курс «Управление природопользованием» не уложится в один или три толстых тома. Наш с вами учебник – это реальная жизнь.

Можно подготовить курсовую работу по схеме: «Ресурс X находится там-то, добывается в таких-то местах, перерабатывается там-то и потребляется здесь». Алмазы, платина, титан. Медь, например. Золото.

Информация рядом. Например, чтобы понять роль платежей за природные ресурсы, можно воспользоваться общедоступной периодикой. Возьмем газеты: «Российскую газету», «Областную газету», те номера, в которых напечатаны принятые Законы о бюджете РФ и Иркутской области на текущий год. Проанализируем доходы и расходы, в том числе доходы бюджета от платежей за природные ресурсы, за негативные воздействия на окружающую среду. Проанализируем расходы на охрану природы. Сделаем это несколько раз, с периодичностью год.

Проанализируем опубликованные балансы крупнейших организаций России.

Мы увидим: доля платы за природные ресурсы в государственном бюджете в последние 15 лет не опускалась ниже 5% и не превышала 10%, то есть издержки, связанные с природопользованием, не превышают 10% всех издержек общественного производства страны.

В заключение данного раздела упомянем еще об одних издержках, которые связаны с предупреждением, преодолением и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, связанных с природными рисками.

Интегральная оценка опасности - риск (R):

n

R= Σ Pi (Yi + Zi + Wi),

i=1

где Pi – вероятность возникновения i-ого опасного фактора, воздействующего на природный объект или население;

Yi – ущерб от воздействия i-ого опасного фактора (утрата или повреждение имущества);

Zi – расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права;

Wi – упущенная выгода.

При любой деятельности, например, при развитии туризма необходимо учитывать опасные и неблагоприятные природные процессы и явления, а также возможность их антропогенной активизации. Природные риски Иркутской области известны: регулярные весенние и летние паводки, высокая сейсмичность, склоновые процессы в горных районах (обвалы, оползни, сели, лавины). Каждый район имеет свои особенности: например, на участках карбонатных пород развиваются карстовые процессы, возможны провалы людей и техники. Весенне-летний период опасен клещами – переносчиками энцефалита. Поэтому при создании турпродукта следует учитывать сезонные, регулярные, случайные опасные процессы, знать все природные риски, кс которыми могут столкнуться туристы, уметь предупредить риски, защищаться от них, преодолевать возможные последствия событий, от которых не удалось уберечься.

Иркутское межтерриториальное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды может и должно активизировать специальное гидрометеорологическое обслуживание сферы туризма на платной основе. Целесообразно учитывать возможность оказания информационных услуг туристическим организациям при проведении маркетинга метеоагентствами Росгидромета. Следует установить устойчивые информационные потоки между туристическими организациями и Главным управлением по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Иркутской области МЧС России. При формировании турпродукта следует учитывать климатические особенности Иркутской области. Рекомендации по адаптации и защите въездных туристов могут быть предоставлены научными организациями, обладающие данными многолетних наблюдений (НИИ медицины труда и экологии человека – Ангарский филиал научного центра медицинской экологии ВСНЦ СО РАМН; Институт солнечно-земной физики СО РАН, Институт географии СО РАН и др.)

Проблему защиты от клещей решать надо комплексно: информированием, вакцинацией, специальной обработкой туристических объектов и маршрутов. Также при формировании турпродукта следует учитывать возможность негативного влияние индустрии туризма на окружающую среду, включая активизацию опасных и неблагоприятных процессов. Здесь уместно задействовать механизмы государственной и общественной экологической экспертизы и процедуры оценки воздействия на окружающую среду, заданные Федеральными законами «Об экологической экспертизе», «Об охране окружающей среды», «Об охране озера Байкал».

Снизить издержки, связанные природными рисками можно усилением мониторинга и прогнозирования. К сожалению, в масштабе государства средств на это выделяется явно недостаточно.

Скупой платит дважды. Пора научиться жить не по принципу «на авось», а по принципу «как бы чего не вышло».

4. УПРАВЛЕНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Все понимают, что «все связано со всем»¹⁰. Дискретность системы управления государством далеко не всегда эффективна и не соответствует континууму, то есть непрерывности природы, и количеству взаимосвязей в экосистеме.

В знаменитом Постановлении Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»¹¹признавалось необходимым образование Государственного комитета СССР по охране природы на базе соответствующих подразделений Госагропрома, Госкомитета по лесному хозяйству, Госкомитета по гидрометеорологии, Министерства мелиорации и водного хозяйства, Министерства рыбного хозяйства, Министерства геологии и др.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды»¹²(утратил силу с 12.01.2002 г.) содержалась статья 18 «Договор и лицензия на комплексное природопользование». Подразумевалась выдача специально уполномоченным органом в области охраны окружающей среды разрешения природопользователю на использование одновременно недр, земли, леса, воды и ресурсов животного мира в определенных лимитах, а также на оказание негативного воздействия на окружающую среду в определенных размерах. Договор на комплексное природопользование планировалось заключать между природопользователем и исполнительным органом власти субъекта РФ.

Но система управления оказалась не готовой к управлению целостностью, на практике лицензии на комплексное природопользование почти не применялись.

Перестройка системы управления природопользованием продолжается без остановки более 20 лет. Не успевая запоминать названия меняющихся структур, мы привыкли к словосочетанию: «органы, специально уполномоченные в той или иной сфере».

Конституцией и законами РФ заданы определенные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере природопользования, охраны окружающей среды, экологической безопасности. В ряде случаев органы публичной власти могут делегировать эти полномочия друг другу.

Управление использованием природных ресурсов сегодня в России устроено покомпонентно. Разными законами регулируется использование минерально-сырьевых, земельных, водных, лесных и иных ресурсов; управление природопользованием рассредоточено по разным ведомствам.