1.6. Эффективность экологического контроля.

В постсоветский период в России сохранилась еще недооценка такого показателя государственной работы как эффективность экологического контроля. В России никому

не приходит в голову оценить, оправдывает ли тот или иной орган бюджетные средства, которые потребляет, действительно ли служит он интересам всего населения, а не отдельным должностным лицам, промышленно-финансовым корпорациям или социальным группам? Отсюда и повсеместное дублирование контрольных экологических функций, и злоупотребления должностных лиц, и искусственные ограничения в выдаче экологической информации, и отстранение населения от участия в решении экологических проблем.

Общественные организации часто задают, к примеру, вопрос: «Почему финансируется геологический контроль, а множество подземных водозаборов поставляют населению некачественную питьевую воду?». Или неясно, почему итогом многолетней работы землеустроительных служб стала повсеместная эрозионная деградация земель и их химическое загрязнение? Почему сокращаются площади хвойных лесов - «легких планеты» или рыбные запасы, несмотря на огромные средства, затраченные на их охрану, почему гибнут памятники природы и заказники?

Наше правительство еще не переняло опыт развитых стран, где государство требует отдачи за каждую вложенную денежную единицу. И это тоже означает отсутствие какой-либо экологической политики в стране. Хотя есть мнение, что отсутствие политики - тоже политика. Но не направлена ли она в таком случае против интересов всего населения?

Такая обстановка может объясняться и неким монополизмом контролирующих ведомств. Действительно, трудно найти независимых от данного проверяемого органа специалистов в этой же сфере. Но кто мешает привлечь для оценки работы, допустим, независимые научно-исследовательские институты, или профессиональные общественные организации?

Основным критерием оценки эффективности государственного экологического контроля следует считать, безусловно, состояние окружающей природной среды или отдельного природного ресурса в динамике.

Оценка общественного контроля проводится по степени решения тех экопроблем, которыми занимается данная общественная организация.

Производственный экологический контроль оценивается по показателям экологичности конкретного предприятия.

Оценка эффективности взаимодействия всех видов экологического контроля в общем смысле производится по степени улучшения экологической ситуации в стране, какового не отмечается почти повсеместно. Напрашивается вывод, что государство не в состоянии создать действующую и эффективную систему экологического контроля и управления, вследствие чего природоохранные органы не оправдывают бюджетных средств, выделяемых на их финансирование. Видимо, целесообразно восстановить в Правительстве РФ Межведомственную комиссию по охране окружающей среды и природопользованию (с участием специалистов-общественников), которая и могла бы стать инструментом повышения эффективности экологического контроля.

Отсутствие четкого разделения ответственности по вопросам экологического контроля между центром и регионами (не говоря уже о муниципальном уровне) на сегодняшний день также блокирует усилия государства в этом направлении.

Кстати, примечателен опыт Хабаровского края, губернатор которого постановлением от 23 05. 2002 г. № 272 создал Министерство природных ресурсов края,

в состав которого входят даже департаменты по рыбным запасам и по использованию животного мира, а также утвердил Временные Правила осуществления государственного экологического контроля в крае. Одна проблема - оба нормативных правовых акта не содержат ни одного слова об участии общественности, и данный орган поэтому не будет иметь поддержки населения, а значит, будет малоэффективен.

Таким образом, государство игнорирует реальную необходимость привлечения населения к охране окружающей среды в интересах всего общества.

Тем не менее, перечень прав граждан и организаций в ФЗ «Об охране окружающей среды» несколько изменился и не является исчерпывающим (как в ранее действовавшем законе), но формулировки прав стали мягче и введены некоторые ограничения.

К примеру, слово «требовать» заменено на слова «направлять обращения», «обращаться», что несомненно сказывается на практике правоприменения.

Допустим, сейчас граждане имеют право лишь направлять обращения по поводу получения экологической информации, причем только касающейся мест своего проживания. Значит ли это, что экологические проблемы другой местности, где гражданин находится на отдыхе или

в командировке, уже не должны его интересовать?

Кстати, к экологической информации отнесена таковая и о мерах по охране окружающей среды, к числу которых относится и финансирование природоохранных программ и планов. Следовательно, граждане могут смело запрашивать такого рода информацию.

Сейчас граждане не вправе по новому закону ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, что и ранее было в общем-то декларацией. Право предъявления исков о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате экологических правонарушений, заменено на право предъявления исков о возмещении вреда окружающей среде, что вызывает большие вопросы с точки зрения гражданско-процессуального законодательства.

Права общественных или иных некоммерческих (перечень предусмотрен Федеральными Законами «О некоммерческих организациях» от 12 01. 1996 г. и

«Об общественных объединениях» от 19 05. 1995 г.) организаций тоже несколько изменились. Имевшееся в старом законе право защищать общественные экологические интересы (интересы населения) сужено до защиты исключительно законных интересов определенного круга лиц (граждан). И если права граждан напрямую не предусмотрены законами, то и защищать их будет довольно проблематично.

Исключено право организаций создавать общественные фонды по охране окружающей природной среды. Требования отмены в административном или судебном порядке решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничения, приостановления, прекращения или перепрофилирования их деятельности теперь заменены лишь правом подавать соответствующие обращения в органы государственной власти и суд. Впрочем, гражданско-процессуальное законодательство не знает такого документа, как «обращение».

Новый закон уже не содержит права общественности требовать предоставления информации, ставить вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, предъявлять в суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями.

К числу положительных сторон нового закона можно отнести право участвовать

в принятии хозяйственных и иных решений, проводить слушания по проектируемой хозяйственной деятельности, порядок проведения которых регламентирован «Положением об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС)», утвержденным Госкомэкологии РФ 16 05. 2000 г. Общественность сейчас имеет возможность оказывать содействие не только государственным органам, но и органам местного самоуправления и этим правом граждане всегда могут воспользоваться в целях общественного экологического контроля. Перечень прав является открытым, но эти права должны быть прямо предусмотрены законодательством.

Статья 13 нового закона уже не содержит прямого указания на обязанность государства гарантировать реализацию вышеуказанных прав, но все органы и должностные лица по-прежнему обязаны оказывать содействие в этом (хотя уже и не «всемерно»). Появился новый пункт 2 данной статьи с конкретным императивом учитывать мнение населения при размещении объектов, деятельность которых может причинить вред окружающей среде. Причем предусмотрено и проведение референдума,

но порядок «учета мнения» еще предстоит разработать.

Таким образом, современное законодательство стало более декларативным и несколько сузило возможности общественного контроля и снизило его потенциальную результативность.

С другой стороны, накапливаются доказательства высокой эффективности общественного контроля за реализацией проектов через финансирующие структуры. Открытость информации о финансировании природоохранных планов и программ, что относится к мерам по охране окружающей среды, является одним из условий эффективности банковского, государственного и общественного экологического контроля. Так, ст. 2.1 Соглашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) предписывает банку «содействовать в своей деятельности экологически здоровому и устойчивому развитию». Совет Директоров и Президент банка подтверждают готовность реагировать на любые предложения по улучшению экологической политики Банка.

В ЕБРР действует собственная утвержденная экологическая политика, предусматривающая экологический аудит территорий по месту реализации проектов, а также предприятий-заявителей, желающих получить кредит. Экологический департамент банка профессионально контролирует, чтобы при подготовке и выполнении проекта не было нарушены нормы национального законодательства и международного права. Однако, департаменты получают не всегда объективную информацию, что делает необходимым привлекать для оценки проектов независимых общественных экспертов. Это и есть одна из перспективных форм работы общественности и финансовых структур.

Рассмотренные три аспекта эффективности ОЭК требуют своего правового совершенствования и реального применения всеми субъектами экологического контроля. Максимум эффективности контроля при минимуме затрат на его проведение - кратчайший путь с экологизации экономики России.