1.3. Федеральный экологический контроль: взгляд в прошлое, оценка

настоящего и перспективы развития.

Система экологического контроля в настоящее время в России разрушена почти до основания, а строительство новой идет медленными темпами с неизбежными ошибками и просчетами. Стремление построить четкую, простую и эффективную схему взаимодействия государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля приводит лишь к усложнению действующего природоохранного законодательства, усилению его несоответствия другим отраслям права и степени его декларативности, резкому снижению эффективности правоприменения.

Эксперименты, проводившиеся ранее в этой сфере, показывают, что реформаторы в очередной раз наступают на одни и те же «грабли».

В 1985 году в СССР проводился общесоюзный эксперимент по созданию единой системы государственного контроля. В 26 городах страны в нем участвовали по нескольку промышленных предприятий разных отраслей, в деятельность которых не вправе был вмешиваться ни один из 22 существующих в то время государственных контролирующих органов. Автор этой статьи, кстати, выполнял функции руководителя группы экологического самоконтроля нефтегазодобывающего управления «Белозернефть» в г. Нижневартовске. Как и следовало ожидать, экономические интересы предприятий и отраслей промышленности пришли в некоторое противоречие с государственными интересами и этот эксперимент тихо умер, не оставив заметного следа в истории.

Еще один подобный эксперимент, в котором пришлось принять участие – соединение функций предупреждения чрезвычайных ситуаций и функций управления природоохранной деятельности в едином органе – Министерстве по чрезвычайным ситуациям и экологической безопасности Республики Башкортостан (1996-1999 г.г.), финансируемом из федерального и республиканского бюджетов. Соединение в одном органе военизированной силовой организации и Госкомэкологии РБ должно было, по замыслу инициаторов, привести к слиянию их функций с работой на единый результат – предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые, как правило, имеют прямое воздействие на окружающую среду и здоровье человека. Однако, при едином руководстве этого нового органа, в Положении о нем указанные управленческие и контрольные функции оказались, естественно, разделенными, и само новообразование получилось несколько искусственным. И хотя за эти годы появились положительные тенденции и наработки совместной деятельности этих двух сведенных вместе органов, эксперимент все же закончился их разделением.

Всем нам известные также постоянные эксперименты над Госкомэкологией, созданной в 1988 году историческим постановлением №32 с символичным названием –

«О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Этот комитет несколько раз преобразовывался, то сливаясь, то разделяясь с природноресурсными ведомствами, Госкомгидрометом и иными государственными структурами, в итоге все равно оставаясь самостоятельным комитетом, но теряя при этом некоторые свои контрольные и управленческие функции. История показала, что за 11 лет существования Госкомэкологии России этот государственный орган, несмотря на постоянные реорганизации и сокращения штатов, сумел создать не идеальную, но все же более или менее работоспособную систему управления охраной окружающей среды в стране.

Указ Президента России от 17 мая 2000 года разрушил эту систему, и ее реанимация началась уже с уклоном под цели природопользования и интересы частного капитала.

Министерство природных ресурсов РФ, которому было поручено осуществлять экологический контроль в России, вплоть до 2004 г. добросовестно пыталось совместить несовместимое - обеспечивать безоглядную эксплуатацию природных ресурсов одновременно с заботой о сохранении качества окружающей среды. При этом следует отметить, что получив резкое снижение эффективности государственного экологического контроля, руководство МПР РФ все же понимало необходимость привлечения к решению проблем окружающей среды населения и общественных организаций. В системе министерства действовали 5 общественных советов, при Главных управлениях природных ресурсов и охраны окружающей среды в субъектах федерации в соответствии с приказом министра МПР РФ были созданы Консультативные общественные советы во главе с руководителями местных общественных организаций. МПР РФ провело ряд массовых экологических мероприятий федерального масштаба, в том числе Всероссийскую конференцию по экологической безопасности и 3-й Всероссийский съезд по охране природы. Причем на съезде, несмотря на жесткое курирование секций заместителями министра, 6 секций приняли резолюцию о восстановлении самостоятельного государственного органа по охране окружающей среды.

Эти и другие требования общественности были все же услышаны Президентом РФ. Проблемы экологии стали в 2003 году темой очередного заседания Государственного Совета при Президенте России, по результатам которого приказом Министра природных ресурсов России была создана Государственная Служба по охране окружающей среды как подразделение в составе самого министерства во главе с тремя (!) заместителями министра.

2004 год ознаменовался очередной структурной перестройкой государственного аппарата в этой и других сферах управления, в результате которой функции управления природопользованием и охраны окружающей среды опять разделены. В структуре аппарата правительства созданы управление по социальным вопросам и охране окружающей среды и управление по природопользованию. В новом составе Государственной Думы Федерального Собрания РФ сохранены самостоятельные Комитет по экологии и Комитет по природным ресурсам.

Министерство природных ресурсов РФ, лишившись функций контроля, приобрело в своем составе на правах юридически самостоятельных структур Управление по контролю за природопользователями (Росприроднадзор) и три агентства по природным сферам: водным ресурсам, лесам, недрам. При этом функции лицензирования (выдачи, контроля и аннулирования лицензий на использование природных ресурсов), как один из основных рычагов воздействия на нарушителей природоохранного законодательства, оказались у агентств, а не у контролирующего управления.

Но самое серьезное нововведение – появление в России новой Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), подчиненной напрямую Правительству РФ и соединяющей в себе полномочия четырех контролирующих ведомств: горного и промышленного надзора Госгортехнадзора РФ, экологического контроля МПР РФ, надзора в сфере ядерной и радиационной безопасности Госатомнадзора РФ и энергетического надзора Минэнерго РФ. Причем Положение об этой службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №401, содержит в себе загадочную фразу, дающую новому ведомству право «осуществлять контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия…».

Идея соединения полномочий таких мощных надзорных органов и диффузии функций обеспечения промышленной и экологической безопасности, безусловно, заслуживает самой высокой оценки. Тем более, что в России чем больше контролирующих служб, тем меньше эффективность осуществляемого ими контроля, и есть проблема сокращения их числа и проблема снижения расходов бюджета на их содержание.

Но по старой российской традиции «приоритета полумер» положения об МПР РФ, о Росприроднадзоре и о Ростехнадзоре содержат аналогичные функции правового регулирования и контроля в сфере охраны окружающей среды, обеспечения рационального природопользования и экологической безопасности. Единый объект государственного контроля – окружающую среду ( в которую, естественно, входят и природные ресурсы, и сам человек) искусственно разделили по нескольким, не связанным в систему органам, ни один из которых не несет ответственности за состояние окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в стране.

Парадокс, но сегодня Ростехндзор и Росприроднадзор дублируют свои функции экологического надзора, которые категорически невозможно разграничить в принципе, если мы хотим достичь положительной динамики в состоянии окружающей среды и здоровья населения. При этом эти два органа получили возможность проведения государственной экологической экспертизы, что еще более усилило хаос в сфере экологического контроля.

Возникает вопрос: «Может ли федеральная служба, имеющая 40 человек в центральном аппарате и по 20 штатных единиц в субъектах федерации, справиться с тенденцией ухудшения экологической обстановки в стране?». К тому же необходимо работать в условиях межведомственных конфликтов, противоречивости, декларативности и аморфности действующего законодательства. Не проще ли и не надежнее ли создать на ее базе действительно мощную федеральную независимую службу, передав ей все полномочия по государственному экологическому надзору, контролю и управлению природоохранной деятельностью, передав ей функции и штатную численность (2740 чел.) Росприроднадзора МПР РФ.

Но самый главный вывод из всего вышеизложенного: исполнительная власть РФ

в своих экспериментах опять поставила «телегу впереди лошади». Учитывая исторический опыт, приходится обоснованно опасаться, что этот очередной эксперимент с благими намерениями создания эффективной надзорной службы опять закончится неудачей.

Проблема здесь заключается в том, что для успешной перестройки системы государственного управления требуется предварительно создать правовое поле для этого,

а потом уже менять систему фактических правоотношений в обществе. В нашем случае необходимо принять федеральный закон «Об экологической безопасности», установить срок его введения минимум в 2 года, в течение которых разработать и ввести в действие сотни нормативных актов, регулирующих вопросы совместного надзора в указанных областях. То есть, требуется обеспечить корреляцию отраслей права по экологическому, технологическому, атомному и энергетическому надзору.

При фактическом отсутствии такового в настоящее время уже пошел процесс взаимного отталкивания этих направлений государственного надзора. В частности, территориальные управления Ростехнадзора, вопреки наименованию федеральной службы, исключили из своего названия слова «атомный надзор» и переставили на второе место надзор экологический. Каждая из искусственно сведенных вместе служб осуществляет свою самостоятельную кадровую политику, правовое регулирование контрольной деятельности. И они, как на первый взгляд ни странно, правы, поскольку действуют в полном соответствии с отраслевыми федеральными законами и сотнями федеральных подзаконных актов, которые невозможно быстро изменить. А это означает, что стагнация данного органа может продлиться не один год.

Впрочем, возможен и более простой выход. Окружающая среда - понятие всеобъемлющее, вмещающее на своем пространстве все области общественных отношений от социальных до экономических (что подтверждается некоторой изолированностью природоохранного законодательства от смежных отраслей права, его объемом и сложностью) и, как объект контроля, требует самостоятельного государственного органа управления. Биосфера является единым объектом контроля, единым материальным и социальным полем для развития всех отраслей экономики и потому требует самостоятельного правового регулирования по принципу приоритета экологической безопасности перед экономикой, как это было заложено в ранее действовавшем федеральном законе «Об охране окружающей природной среды». Учитывая положительный опыт Госкомэкологии РФ, есть смысл рассмотреть вопрос о создании Федеральной службы экологического контроля, придав ей все необходимые функции управления природоохранной деятельностью и установив ее ответственность за состояние окружающей среды в России.

Целесообразно признать нерациональным и дестабилизирующим искусственное разделение функций в области экологической экспертизы и государственного экологического контроля между различными федеральными органами Есть смысл отметить также невозможность разграничения функций экологического контроля между федеральным центром и субъектами федерации, что, кстати, противоречит требованиям Конституции РФ, так как эта сфера является предметом совместного ведения.

И, самое главное, следует на этом прекратить всякие эксперименты над этим государственным органом, предоставив ему возможность стабильной работы на протяжении 10 лет с ежегодной оценкой ее эффективности.