1.4. Участие субъектов федерации в охране окружающей среды.

В России обостряется проблема несоответствия экологического законодательства федеральным законам и подзаконным актам смежных отраслей права, а также проблема декларативности многих положений законодательства по охране окружающей среды и защите экологических прав граждан. Экологическое и природноресурсное право являются самой объемной, сложной и противоречивой отраслью российского законодательства, требующей, с одной стороны, высокой правовой подготовки должностных лиц и граждан, с другой – создания массовых судебных прецедентов с целью определения правовых путей решений экологических конфликтов между населением, природопопользователями и государством. Указанное, в соответствии с требованиями главы XIII Федерального закона «Об охране окружающей среды», ставит проблему подготовки в ВУЗах юристов, специализирующихся на экологическом и природноресурсном праве, обучения должностных лиц законодательных, природоохранных и правоохранительных органов практике применения соответствующих норм, а также повышения правосознания граждан и актива общественных экологических организаций. Кадры юристов-экологов требуются для разработки и экспертизы федерального и регионального законодательства в органах законодательной власти, для работы в органах Министерства природных ресурсов РФ, Ростехнадзора, в органах формирующегося муниципального экологического контроля, службах по охране окружающей среды предприятий, экологической милиции, в природоохранных прокуратурах, специализированных юридических консультациях, в арбитражных и федеральных судах.

В 20 субъектах федерации созданы подразделения экологической милиции, но отмечается устойчивый рост числа экологических преступлений (за 10 лет с 1991 г. оно возросло в 5,5 раза). В этой сфере растет число уголовных дел, не дошедших до суда, падает раскрываемость этой категории дел. Однако, наличие специализированных природоохранных прокуратур позволяет осуществлять прокурорский надзор и в какой-то мере удерживать от резкого скачка в росте экологических преступлений, хотя существует основательная размытость границы между экологическими преступлениями и обычной практикой постоянного загрязнения окружающей среды предприятиями. Однако, либерализация уголовного законодательства, низкая эффективность мер прокурорского реагирования и слабое владение законодательством в судах пока, при массовости экологических правонарушений, зачастую оставляя нарушителей безнаказанными, не позволяют эффективно влиять на экологическую ситуацию в регионах.

Рассмотрим ситуацию на примере Республики Башкортостан (РБ).

Объявление 2004 года указом Президента Башкортостана М.Г. Рахимова Годом окружающей среды в Республики Башкортостан, как и некоторые иные природоохранные инициативы республики, не имеет прецедентов в России и для населения республики было важно, чтобы мероприятия этого года прошли наиболее эффективно, дав старт многим новациям в управлении природоохранной деятельностью и в оздоровлении окружающей среды в целом на перспективу.

Основной гарантией продолжения после 2004 года политики разумного подхода к эксплуатации природных ресурсов Башкортостана и сокращению антропогенного воздействия промышленности и сельского хозяйства на природу и здоровье населения могло бы служить совершенствование республиканского законодательства, создание новых правовых механизмов, регулирующих вопросы природопользования и экологической безопасности с учетом современной ситуации.

Одним из таких механизмов мог бы стать закон РБ «Об экологической политике», включающий в себя правовые нормы, регламентирующие концепцию развития экологического законодательства РБ, позволяющий сгладить противоречия с природноресурсным законодательством, устанавливающий республиканскую систему управления природоохранной деятельностью и взаимодействие государственного, муниципального, производственного и общественного экологического контроля.

Республика сохранила кадровый состав и материальную базу экологических служб, но постоянные реорганизации природоохранных органов на федеральном уровне все же сказываются на эффективности природоохранного контроля, поскольку специалисты не уверены в завтрашнем дне, в том, что за излишнюю активность в экологическом контроле их не подведут под увольнение при очередной реорганизации. Гарантией стабильности в этом могли бы стать установленная законом структура природоохранного управления РБ, включающая территориальные управления по охране окружающей среды, специалистов-экологов районных и городских администраций, эффективный аппарат управления республиканского природоохранного органа, имеющие четко прописанные функции, полномочия и ответственность. Закон мог бы содержать также примерные положения о порядке осуществления муниципального экологического контроля, установить принципы производственного экологического контроля на предприятиях и т.д.

Кстати, в России уже два субъекта федерации – Калининградская и Кемеровская области приняли нормативные акты по экологической политике. Ряд существенных дополнений, не противоречащих федеральному законодательству и развивающих правовые механизмы в вопросах охраны окружающей среды, включены в Закон Самарской области от 4 05. 2001 г. №29-ГД в редакции от 13.11.2001 г. №71-ГД, от 08.05.2002 г. №74-ГД, 06.11.2002 г. №76-ГД «Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области». В Самарской области и Татарстане эффективно действуют бюджетные экологические фонды, что позволяет финансировать необходимые природоохранные мероприятия.

Скорое вступление России в ВТО и введение в действие федерального закона «О техническом регулировании» поставило перед всеми субъектами федерации проблему обеспечения безопасности продукции и процессов ее производства, что требует принятия немедленных мер по внедрению стандартов ИСО-Р- 9000 по качеству продукции и ИСО-Р-14000, 19011 по созданию систем управления окружающей средой на всех предприятиях-природопользователях республики. В противном случае предприятия РБ при вхождении России в европейскую экономику станут банкротами или будут поглощаться зарубежными фирмами. С учетом указанного требуется создавать системы добровольной экологической сертификации, вводить в действие знак соответствия «Экологически чистая продукция», реанимировать экологический аудит, интерес к которому у предприятий пропал ввиду некомпетентности и авантюрности действий ряда аудиторских фирм, а главное- создать регулируемый рынок работ и услуг природоохранного назначения.

Последней цели мог бы служить закон РБ «О предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды», создающий правовую основу для формирования и развития экологических услуг и работ. Ст. 17 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и иные федеральные законы предоставляют субъектам федерации право разработки и принятия такого закона, определябщего правовые механизмы регулирования такого рынка. Республиканский закон может содержать прямо предусмотренные федеральным законом налоговые и иные льготы для экологически эффективной деятельности, порядок отнесения хозяйственной деятельности к разряду экологической, порядок проведения конкурсов на государственные заказы по правительственным и муниципальным программам, механизмы льготного кредитования, аренды помещений и земельных участков, ускоренной амортизации имущества и т.д. Особенного внимания требует сфера переработки и вторичного использования отходов производства и потребления, как наиболее быстроокупаемая. Признание в законе экологически эффективной деятельности как приоритета в экономической политике республики позволило бы создать в РБ тысячи новых рабочих мест, приобрести сотни новых налогоплательщиков - юридических лиц, а главное - получить реальный и конкретный экологический эффект. В результате активизации экологического предпринимательства могли бы сократиться выбросы в атмосферу и в водоемы, площадь и объем свалок, отходы стали бы трансформироваться в доходы, были бы созданы стимулы для повышения культуры производства и обеспечения экологической безопасности населения.

Таким образом, именно новое законодательство могло бы стать долговременным эффектом Года окружающей среды в Республике Башкортостан и позволило бы достичь заметных успехов в деле сохранения природной среды и стабилизации экологически обусловленной заболеваемости населения республики, послужить образцом для внедрения новых форм экологической работы в регионах России. Государственное Собрание РБ 27 мая 2004 года в своих рекомендациях поддержало намерение общественности разработать проект такого закона, но основной природоохранный орган в РБ - Министерство природных ресурсов только в 2005 году признало необходимым развивать экономический блок своей деятельности (предпринимательство, научно-техническое обеспечение, инвестиционная политика, внедрение НСТ и т.д.).

Вывод, который напрашивается на данном примере: политику делают люди, но среди них очень мало реальных «экологических» политиков, способных организовать процесс, скоординировать усилия различных социальных групп, государственных органов на решение экологических проблем.

Реализация конституционных прав человека на благоприятную окружающую среду, на получение экологической информации, на участие в принятии экологически значимых решений, на доступ к правосудию являются важнейшей государственной функцией в современных условиях и требуют высокого уровня экологического правосознания нашего общества. В условиях реально проявляющей себя глобальной экологической катастрофы государство должно максимально использовать все правовые механизмы для защиты населения от негативного влияния окружающей среды, природных и техногенных катаклизмов, но сделать это без участия субъектов федерации будет попросту невозможно.

Отсутствие четкого взаимодействия по вопросам экологического контроля между центром и регионами (не говоря уже о муниципальном уровне) на сегодняшний день блокирует усилия государства в этом направлении.

Некую попытку разграничения полномочий в сфере экологического контроля между центром и регионами сделало Правительство РФ постановлением от 29 10. 2002 г. №777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю».

Увы, и она стала примером недостаточной некомпетентности в подготовке такого рода документов.

В частности, можно сделать следующие замечания:

- указанный нормативный акт, вопреки своему названию, является перечнем критериев для определения объектов контроля, но не самих объектов, при отсутствии отсылочных норм;

- формулировки некоторых критериев довольно размыты и могут иметь двоякое толкование;

- отсутствует указание на обязанность МПР РФ с участием органов власти субъектов федерации разработать перечни конкретных объектов контроля, а также порядок составления и утверждения этих перечней;

- из сферы контроля выпадают такие объекты как транснациональные компании, совместные предприятия, иностранные юридические лица и т.д.

Указанное постановление является полумерой и не решает проблему разграничения функций (или порядка совместной деятельности) в вопросах экологического нормирования, лицензирования природопользования и обращения с опасными отходами, экологической экспертизы, реализации природоохранных программ и иных мер экономического стимулирования охраны окружающей среды т.д.

Федеральный закон от 22 08. 2004 г. №122-ФЗ исключил из полномочий субъектов федерации право экологического контроля. Кстати, Кодекс об административных правонарушениях РФ тоже не дает регионам право контроля за соблюдением водоохранного законодательства.

Комитет по экологии Государственной Думы РФ считает, к примеру, что государственный экологический контроль в регионах будут осуществлять соответствующие федеральные органы, которые совместно с муниципальным экологическим контролем, с одной стороны, и квалифицированным общественным контролем, с другой стороны, при наличии службы по мониторингу окружающей среды и будут составлять систему управления природоохранной деятельностью в стране. Однако такая точка зрения представляется ошибочной не только потому, что ст. 72 Конституции РФ прямо относит природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Отсутствие органа управления природоохранной деятельностью в регионах полностью затормозит выполнение местных природоохранных программ, а при крайней малочисленности федеральных органов и при массовости экологических правонарушений государственный контроль будет неэффективен. Причем уповать на результативность муниципального экологического контроля не приходится по причине слабости демократических институтов на местах и зависимости местных бюджетов от промышленных предприятий. Контроль со стороны общественных экологических организаций тоже проблематичен, поскольку таковых в настоящее время в районах и малых городах попросту нет в наличии вследствие многолетней политики подавления государством активности граждан в этих вопросах. Кроме того, наивно предполагать, что статус федерального органа контроля может в значительной мере ограничить местнические влияния на этот контрольный орган.

Поэтому, наиболее целесообразно иметь в регионах совместный с федеральным центром орган государственного экологического контроля, который будет обладать полномочиями по координации всех других форм экологического контроля, осуществляя свою деятельность гласно и при поддержке общественности.