2.2. Собственность на ресурсы природы. Проблемы прав собственности в природопользовании

Одной из причин обострения противоречий во взаимодействии общества и природы во всем мире является неопределенность в правах собственности на ресурсы природы. Только четкое уста­новление прав собственности может обеспечить основание на ком­пенсацию за нанесенный ущерб и тем самым распространить эко­номический механизм и на экологическую сферу. Поэтому в цент­ре внимания исследователей эколого-экономических проблем во всех экономических школах находятся вопросы прав собственнос­ти на природу (своеобразной экологической конституции).

В первую очередь, проблема прав собственности связана с от­ношениями собственности на ресурсы природы, которые принад­лежат всем, но использование которых никем не контролируется или трудно контролируемо. Такие объекты называют «коллективно потребляемые ресурсы открытого типа». Они не могут быть при­своены частными собственниками и вовлечены в процесс купли-продажи (воздушная среда, реки, крупные экологические системы, ландшафты, звуковые и электромагнитные спектры). В этих усло­виях природопользователи осуществляют чрезмерные вложения капитала в ресурсопотребление, что приводит к «проеданию» эколого-экономической ренты, то есть к снижению эколого-экономического потенциала природных систем.

Главный вопрос в области отношений собственности на ресур­сы природы — кто должен быть субъектом (субъектами)? В Консти­туции Российской Федерации ст. 9 п. 1 провозглашает, что земля и другие природные ресурсы охраняются как основа жизни и дея­тельности народов, проживающих на соответствующей территории. В то же время пункт 2 этой же статьи допускает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. На первый взгляд, налицо противоречие между содержаниями двух пунктов ст. 9.

Провозглашение объектов природы основой жизни и деятель­ности народов означает, что каждый член общества является вла­дельцем, но только опосредованно. В этом случае чрезвычайно ус­ложняется контроль за использованием ресурсов природы. Поэто­му первоначально следует определить какие объекты природы, в каких границах и какой формой собственности, какими субъекта­ми лучше всего будут использоваться.

Основой в определении границ объекта собственности на при­родные ресурсы и элементы окружающей среды в конкретной действительности, а также ее структуры является принцип целос­тности экологических систем. Имеется в виду такая их целост­ность, когда в них обеспечивается равновесие, возможность само­развития. Ряд объектов природы, в частности воздушное простран­ство, не в полной мере отвечают этому принципу в рамках отдель­ных территорий (страны, субъектов федерации и т.д.). В отноше­нии реализации прав собственности таких объектов могут возни­кать трения между собственниками, осуществляющими (провозг­лашающими), свои права владения, пользования и распоряжения отдельными участками природных систем. Природная система тре­бует какого-то определенного собственника, так как к ее воспроиз­водству (сохранению) подход должен быть однозначный и затраты должны быть эффективными. В последние годы принцип целост­ности стали отражать в юридических документах. Например, Вод­ный кодекс Российской Федерации, принятый в 1995 году, допус­кает муниципальную и частную собственность только на обособ­ленные водные объекты (ст. 34).

При определении объекта собственности необходимо рассмот­реть кроме целостности экосистем и другие принципы, в частно­сти, и принцип ограниченности ресурсов. Если ресурсы окружаю­щей среды обильны (не лимитированы), то вопрос об установле­нии прав собственности обычно не возникает. Но природная среда глобального характера в силу относительного уменьшения эколо­гического потенциала, а также антропогенного воздействия на нее и негативных последствий деятельности человека постепенно ста­новится объектом собственности государств. Об этом свидетель­ствуют объявленные в свое время двухсотмильные рыболовные зоны прибрежных частей Мирового океана.

Распространение отношений собственности на объекты природы связано и с операционными (непроизводительными) затратами на установление прав собственности, если тот или иной объект, никому не принадлежащий, можно использовать для различных целей. Обычно установление прав собственности на природные объекты требует определенных издержек по сравнению с правами собственности на средства производства и предметы потребления. Но трансакционные издержки на установление прав собственнос­ти на природные ресурсы и элементы окружающей среды не ос­таются постоянными. Например, право на выпас скота в амери­канских прериях эволюционировалось по мере изменения цен на крупный рогатый скот и затрат на огораживание пастбищ. Однако в большинстве случаев установление прав собственности на окру­жающую среду и использование на этой базе рыночных отноше­ний сталкиваются с огромными трансакционными издержками. В литературе подчеркиваются три источника высоких непроизводи­тельных затрат: 1) научно-техническая неопределенность ситуа­ции; 2) правовые неопределенности; 3) внутренние трудности пе­реговоров.

Следует отметить, что в ряде случаев операционные (трансак­ционные) издержки могут отсутствовать или они незначительны. Споры в таких ситуациях, согласно теоремы Коуза, могут разре­шаться путем личной договоренности вне зависимости от того,' кому изначально приписываются права собственности. Здесь права соб­ственности всех сторон тщательно определены. Но такое состоя­ние на практике бывает очень редко (число участников не более 2—3 субъектов).

При установлении субъектов собственности на природные объекты следует также учитывать процессы, связанные с динами­кой эколого-экономического обобществления. Эколого-экономическое обобществление, имея в своей основе обобществление производ­ства, определяется вещественно-энергетическим и информацион­ным обменом между обществом и природой. Оно проявляется в форме природно-производственых комплексов, межотраслевых промышленных узлов и территориально-производственных объе­динений на основе малоотходности производства и поддержания антропогенной нагрузки на уровне не превышающем экологичес­кую емкость природных комплексов. В данном случае также про­является мера целостности, но в более широком плане, так как она охватывает и взаимодействие производства и природы. Эколого-экономическое обобществление определяется принципом целост­ности эколого-экономических систем.

Эколого-экономическое обобществление означает преимуще­ственно территориальную организацию процесса природополь­зования. Это связано с тем, что чистота окружающей среды явля­ется относительно неделимым и коллективно потребляемым бла­гом. Здесь проявляется естественная обобществленность. Однако конкретные формы эколого-экономических систем характеризу­ют не только региональный уровень эколого-экономического обобществления. Такое обобществление может осуществляться и групповом, и на индивидуальном уровнях хозяйствования, так как процессы обобществления и обособления производства диалекти­чески взаимосвязаны. Своеобразной формой эколого-экономичес­кого обобществления является формирование банков данных о выбросах, отходах, принцип пузыря, торговля правами на загряз­нение и т.п., которые связаны с рыночными отношениями в эко­логической сфере.

Суть процесса эколого-экономического обобществления в том, чтобы обеспечить слияние разрозненных процессов в замкнутый эколого-производственный кругооборот веществ и тем самым су­щественно снизить совокупные издержки предотвращения загряз­нения окружающей среды и нагрузку на экологические системы. Эколого-экономическое обобществление означает такой тип техно­логического способа производства, который опирается на возмож­ности окружающей природной среды.

Кроме вышерассмотренных принципов в установлении субъек­та, обладающего большими правами по установлению порядка пользования и распоряжения землей и другими природными ре­сурсами, необходимо учесть общественную значимость (ценность) природных богатств.

На формы собственности на ресурсы природы могут оказать влияние капиталоемкость, скорость оборота средств и т.д. Большое значение в формировании отношений собственности в природо­пользовании имеет учет народных, национальных традиций (ре­жимов) собственности. Многие табу по отношению к природе со­хранились до сих пор. Они представляют собой неписаное приро­доохранное законодательство, выработанное опытом предыдущих поколений.

Собственность конкретно проявляется через владение, пользо­вание и распоряжение, которые связаны уже непосредственно с различными субъектами собственности. Они должны опираться на три основные функции собственности: 1) определять и фиксиро­вать исключительную принадлежность богатств; 2) являться источ­ником постоянного интереса к использованию «собственных» средств производства; 3) порождать ответственность за судьбу, за их эффективное функционирование. Первая функция, выражая исходное и главное, закрепляет собственность как достояние, са­мым общим образом применительно к народу. Две же другие фун­кции собственности, носящие активный, побудительный характер, требуют персонификации субъектов собственности с присущими им эколого-экономическими интересами.

Другим срезом в рассмотрении функций собственности на объекты природы может быть система «социальных (первая функ­ция) — хозяйствующих (вторая и третья функции) субъектов. Под социальными субъектами понимают общество, народ, «общину», коллектив отрасли, производственный коллектив и личность; а под хозяйствующими — государство, республики (области, края), му­ниципалитеты, ведомства, предприятия и работника. В то же вре­мя и социальные субъекты могут выполнять функции хозяйствую­щих, но интересы адекватных друг другу социальных и хозяйству­ющих субъектов существенно отличаются.

К природным богатствам нельзя допускать монополиста-соб­ственника в силу того, что экономическое содержание собственно­сти на ресурсы природы выражается как основа жизни и деятель­ности народов. Это означает что собственность в природопользо­вании должна быть многосубъектной. Присвоение в этой сфере эффективно только при условии, если оно многоуровнево и многосубъектно. Поэтому, определяя отношения собственности на при­родные объекты, необходимо одновременно установить, что целе­сообразно оставить в государственной, а что в частной, муници­пальной и иных формах собственности. Критерий видится один — какая форма обеспечивает наилучшие условия для развития про­изводительных сил и сохраняет должную заинтересованность в наращивании биоэкономического потенциала природных систем.

Много вопросов возникает в связи с частной собственностью на природные ресурсы, особенно на землю, лес. Среди экономис­тов нет единого понимания сути частной собственности. Она мо­жет принимать разные формы, в том числе и коллективную. Неза­висимо от того, какую форму принимает частная собственность на природные объекты, она должна пронизываться отношениями, ха­рактеризующими «основу жизни и деятельности народов».

Частная собственность, особенно на землю, имеет равное пра­во на существование наряду с другими формами собственности на ресурсы природы. При этом для всех форм собственности должны быть разработаны единые правила игры (пучок прав) с учетом не только сегодняшнего дня, но и тех проблем, которые возникнут в будущем. Речь идет о двух критериях конструктивных преобразо­ваний собственности: 1) повышение экономической эффективнос­ти и 2) движение к социальной справедливости. Частная собствен­ность не означает, что она функционирует по принципу: «что хочу, то и ворочу».

Итак, при многоуровневости собственности на ресурсы приро­ды хозяйствующие субъекты не могут осуществлять свои функции без «согласия» с другими субъектами (в первую очередь с соци­альными). Практика развитых стран показывает, что у них более четкое законодательное определение и закрепление функций госу­дарственных органов в сфере регулирования природопользовани­ем, ответственности собственников и пользователей природных ресурсов за рациональное природопользование. Важной тенден­цией является рост ограничений главным образом по экологичес­ким соображениям прав частной собственности на природные ре­сурсы в пользу общества.

Признание многосубъектности на ресурсы природы требует регулирования вопросов экономической реализации собственнос­ти на природные богатства, так как эти субъекты при их использо­вании имеют право на доход, включая абсолютную и экологичес­кую ренты. Реализация собственности формирует хозяйское отно­шение субъектов к. объектам природы, определяет их социально-экономическое поведение и позволяет осуществлять воспроизвод­ственную функцию по отношению к объектам собственности. Эко­номическая реализация собственности связана с четким определе­нием прав собственности.

Экономические формы реализации собственности на ресурсы природы разнообразны. Они с течением времени изменяются как количественно, так и качественно. Совершенствование системы экономических отношений в сфере природопользования сопряже­но с поиском нетрадиционных форм экономической реализации собственности. Реализация собственности на ресурсы природы в условиях многосубъектности прежде всего затрагивает отношения между социальными и хозяйствующими субъектами по поводу до­ходов, получаемых как за счет рационального природопользования, так и за счет ухудшения качества окружающей среды. Реали­зация собственности на ресурсы природы осуществляется всеми видами платежей за использование природных ресурсов, загряз­нение окружающей среды, а также введением залоговой системы, рыночных рычагов в экологическую сферу и т.п.

В целом отношения собственности на ресурсы природы имеют сложную структуру (см. рис. 3) и представляют систему, которая развивается и совершенствуется. В ней можно обнаружить сущностный слой отношений и формы проявления, которые отражены в ст.9 Конституции Российской Федерации. Противоречия между двумя пунктами этой статьи должны регулироваться установлени­ем пучка прав собственности между социальными и хозяйствую­щими субъектами, а также через систему экономической реализа­ции собственности на ресурсы природы.