6.1. Россия и международный опыт экологической оценки

Контекст общей схемы организации ООС.

Россия, являясь федерацией, имеет централизованную систему управления охраной ОС, в которой подсистема ЭЭ и ОВОС относится к одной из наиболее «вертикально интегрированных».

По Конституции России управление окружающей средой относится к совместной компетенции федеральных и региональных органов власти и управления. В некоторых сферах, например в области экологического контроля новым законом «Об охране окружающей среды» 2002 г. (ст. 9) предусматривается возможность делегирования части полномочий субъекту РФ. Делегирование контрольных функций осуществляется на основе соглашения или иного документа между МПР и региональными органами исполнительной власти.

В использовании принципа «совместного ведения» важно понимать, сохранение приоритета федерального законодательства и что «совместное ведение» не подразумевает обязательность деления какой – либо функции управления между федеральной структурой и структурой органа субъекта федерации. Например, в отличие от экологического контроля, проведение ГЭЭ всегда относилось к исключительной компетенции федеральных специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды.

В связи с этим федеральным органом власти (Госкомэкологии) в субъектах РФ были созданы территориальные подразделения, а также Управление ГЭЭ непосредственно в Госкомэкологии, а затем и в МПР России. До реорганизации 2000 года подразделения федерального органа исполнительной власти уровня субъекта РФ имели своих специалистов и в районах (на территориях местных органов власти).

В целом система управления природоохраной в субъекте РФ включает территориальные подразделения федерального органа управления и региональные субъекта федерации (например, учреждения при областной администрации). Первые – подчиняются непосредственно МПР, а вторые – региональному правительству. Примерно такая же система существует в США, где 10 региональных подразделений федерального Агентства по охране окружающей среды (АООС), каждый из которых охватывает несколько штатов, и сосуществуют с органами по ООС самих штатов.

Другим странам с федеративным устройством также приходилось искать способы оптимального распределения полномочий между федеральными и региональными органами власти. Наиболее показательны примеры (кроме США) Канады, Германии и вообще Европейского Сообщества.

В каждой из стран, в зависимости от исторических и законодательных традиций, сформировались свои собственные формы взаимоотношений между федеральным центром и региональными органами власти. Одним из индикаторов указанных различий в области управления охраной ОС является степень делегирования полномочий регионам в сфере экологического законодательства и управления охраной окружающей среды. Указанные три страны можно охарактеризовать следующим образом.

В США законодательные и реализационные полномочия штатов в значительной мере переданы на федеральный уровень в результате давления со стороны общественности, озабоченной решением острых вопросов загрязнения окружающей среды и, как правило, недостатка инициатив со стороны штатов по созданию соответствующей законодательной базы и возможностей ее применения. Иногда Федеральное правительство США делегирует определенные полномочия штатам в соответствии с соглашениями об оздоровлении окружающей среды на основе контрольных показателей, оставляя за собой право возврата переданных полномочий в том случае, если штаты не выполнят взятые на себя обязательства.

В Германии законодательные полномочия в области охраны окружающей среды также в значительной степени являются прерогативой федеративного центра, но «земли» по определению несут ответственность за применение установленного законодательства, за исключением отдельных случаев. Более того, в области охраны окружающей среды на территории стран-членов ЕС приоритетным является законодательство ЕС, которому обязаны следовать страны-члены Европейского Сообщества. Контроль за исполнением законодательства является компетенцией каждой страны-члена ЕС и Сообщества в целом.

Для сравнения, в Канаде региональные органы власти обладают гораздо более широкими полномочиями. Во многих случаях, главной целью федерального законодательства является создание благоприятных условий для разработки и реализации соответствующего законодательства на уровне провинций.