1.2. Преимущества и ограничения при интеграции отраслей права в области охраны окружающей природной среды в систему экологического права

В 80-е годы советскими специалистами области права (Колбасов О.С., Петров В.В., Ерофеев Б.В) стала активно продвигаться идея общей кодификации природоресурсных отраслей права, выработки природоохранных принципов и формирования экологического права как интегрированной отрасли охраны окружающей природной среды и рационального природопользования. В итоге в 1991 году был принят закон РСФСР «Об охране окружающей природой среды («Об ООПС») ²³, а в 2002 году – его новая редакция в форме ФЗ «Об охране окружающей среды» [²⁴].

Базовый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет комплекс правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов.

Закон «Об ООПС» 1991 года придал ГЭЭ законодательную форму, а ФЗ «Об ООС» 2002 года закрепил правовые требования ОВОС.

Он определяет для любой намечаемой деятельности два связанных требования:

а) «обеспечения благоприятного состояния окружающей среды для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем»;

б) «обеспечения благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека».

Закон содержит общие принципы обеспечения благоприятной ОС, а также систему мер обеспечения, в том числе – конкретные требования ко всем экологически значимым видам деятельности и объектам при строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию сооружений и объектов (например, ст.34,37,38 ФЗ «Об ООС»), при застройке территорий (ст.44).

По природным ресурсам и выделенным объектам охраны природной среды установлены отражающие их специфику, нормативы качества, нормы и правила пользования, подготовки и ведения деятельности, допустимых воздействий. В части обеспечения требуемого качества среды при специфических обстоятельств риска введен законодательный порядок разработки мер и принятия решений, которые применяются в соответствующих разделах законодательства по промышленной безопасности, защиты от чрезвычайных и аварийных ситуаций.

Принятие интегрального базового Федерального закона в области охраны ОС ознаменовало правовое закрепление понятий среды как целого, естественной экологической системы, создало предпосылки формирования взаимосвязанных природоохранных требований к намечаемой деятельности, общие принципы механизмов и мер природоохраны.

Однако, как подтверждает, теперь уже многолетняя практика, факт интеграции отраслей права области охраны ОС и формирование природоохранительного законодательства не является достаточным для разрешения имеющихся и нарастающих экологических проблем.

Существенной потребностью интегрирования является привнесение нового качества правовых норм и их распространение не только на отношения общества и природы, но и на отношения в обществе по поводу состояния природы и пользования ее ресурсами. В этом смысле, традиции охраны окружающей природной среды, основанные на идеологии консервативной охраны, «рационального природопользования», на технократической парадигме в отношении мер защиты среды от антропогенного воздействия, оказываются свободны от внесения или не внесения качественно новых регламентаций, не создают необходимой правовой базы для использования экологических оценок в процессе ОВОС, подготовке заключений ГЭЭ.

Показательно, что нормы первого базового закона «Об ООПС» в редакции 1991 г. не ограничились задачами мер природоохраны и рационального природопользования. Закон ввел понятие «экологических требований» и ставил задачу «формирования и укрепления экологического правопорядка». В ФЗ «Об ООС» 2002 года указанные положения не вошли.

Социальная направленность норм природоохранительного права подразумевается, но не является целевой, определяющей, ограничивается достижением минимально необходимого уровня безопасности. Так, например, ФЗ «Об ООС» использует понятие «благоприятной среды жизнедеятельности», но не дает определения, критериев оценки, не устанавливает каких либо регламентаций по данному вопросу. Состояние ОС дается вне состояния ее потребительных характеристик и свойств, важных для условий жизнедеятельности, связанных с их состоянием Объекты среды, подлежащие охране, ограничиваются перечнем, а требование обеспечения положительных тенденций их качества не указывается вообще.

В заключение данного подраздела подчеркнем, что институт государственной экспертизы, использующий экологические оценки намечаемой деятельности, был предложен как самостоятельный и принципиально новый механизм превентивного контроля [²⁵] за три года до принятия интегрального закона «Об ООПС», а процедура ОВОС была заимствована специалистами системы ГЭЭ из мирового опыта подготовки экологически обеспеченных решений, весьма далекого от советской системы управления охраной окружающей природной среды.